Advies Raad van State inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving)

Nader Rapport

11 februari 2014

IenM/BSK-2014/30405

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken

Aan de Koning

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 11 februari 2013, no. 13.000211, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij en in afschrift aan de Minister van Veiligheid en Justitie te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 24 april 2013, nr. W14.13.0029/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met haar opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Op de opmerkingen van de Afdeling ga ik in het navolgende in, waarbij ik de volgorde en nummering van het advies zal aanhouden.

2a. hybride stelsel

De Afdeling merkt op dat met dit wetsvoorstel het één-loket-systeem voor vergunningen (één aanvraag en één vergunning) materieel wordt doorbroken en binnen de Wabo een hybride stelsel zou ontstaan. Dat is niet het geval. Het Omgevingsloket Online (OLO) is de digitale front office. Daar worden aanvragen digitaal ingediend. De gemaakte afspraken tussen gemeenten en provincies enerzijds en omgevingsdiensten/RUD’s anderzijds bepalen wie het besluit op de aanvraag voorbereidt. Het OLO is te beschouwen als een officieel loket voor het bevoegd gezag, een zogenaamde front office. De omgevingsdiensten/RUD’s bereiden als een gezamenlijke back office van daaraan deelnemende gemeenten en provincies, het milieudeel voor de vergunningverlening voor, maar het bevoegd gezag blijft verantwoordelijk voor de omgevingsvergunning. Dit is niet veel anders dan thans ook al het geval is. Bij de voorbereiding van het milieudeel van de omgevingsvergunning wordt nu veelvuldig ontbrekende specialistische kennis ingehuurd. Die specialistische kennis wordt in de toekomst geleverd door de omgevingsdiensten. Daarmee verandert dit wetsvoorstel ook materieel de feitelijke situatie niet.

Hieronder wordt niet van regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s), maar van omgevingsdiensten gesproken, omdat ingestelde diensten zich in meerderheid zo noemen.

2b. ‘verplichting’ tot mandaat

De Afdeling geeft aan dat het voorstel sterk leunt op een ‘vrijwillig verplicht’ mandaat, waardoor er – omdat de algemene mandaatregels van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn – een onduidelijke situatie ontstaat. De Afdeling is met name kritisch over het voor advies voorgelegde artikel 5.33 dat bij de Afdeling de indruk heeft gewekt dat mandaat zal kunnen worden afgedwongen (‘wettelijk verplicht mandaat’), gelet op de zorgplicht van artikel 5.33, eerste lid (thans artikel 5.8, tweede lid).

Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is het wetvoorstel aangepast en is de toelichting verduidelijkt. De Afdeling merkt terecht op dat in het wetsvoorstel niet kan worden bepaald dat door het bevoegd gezag bevoegdheden moeten worden gemandateerd. Een verschuiving in de bestaande (en in hoofdstuk 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vastgelegde) bevoegdheidsverdeling is niet beoogd en maakt geen onderdeel uit van de package deal (die verder is toegelicht en uitgewerkt in de nadere kabinetsreactie van 19 juni 2009, Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130). Omdat de formulering van artikel 5.33, eerste en tweede lid, (oud) dit misverstand opriep, is het thans voorgestelde artikel 5.8, tweede en derde lid, op dat punt verduidelijkt door in beide leden het bevoegd gezag niet langer te verplichten zorg te dragen voor en het opdragen van taken en bevoegdheden, maar uitsluitend tot het opdragen van taken. Bovendien zijn de paragrafen 2.2.1 en 3.8 van het algemeen deel van de memorie van toelichting aangevuld en verduidelijkt. Om ervoor te zorgen dat geen verwarring mogelijk is over de bedoeling van dit wetsvoorstel als het gaat om de toedeling van bevoegdheden, is hier aangegeven dat het ingevolge de Wabo bevoegde gezag verantwoordelijk is en blijft voor de (kwaliteit van) de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving. Het bevoegd gezag moet daarvoor in ieder geval de uitvoering van de taken uit het basistakenpakket opdragen aan de omgevingsdiensten. Het bevoegd gezag kan wel bevoegdheden mandateren aan omgevingsdiensten (bijvoorbeeld de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning), maar blijft voor die besluiten als mandaatgever verantwoordelijk. In paragraaf 3.8 is aangegeven dat een stevig mandaat wenselijk wordt geacht voor de bij de opgedragen taken behorende bevoegdheden om de positie van de directeuren van de omgevingsdiensten zo stevig en onafhankelijk mogelijk te maken met name bij handhavingsbesluiten. Met stevig mandaat wordt gedoeld op een voorkeur voor het minimaliseren van de bemoeienis van het bevoegd gezag met individuele (handhavings-)besluiten. Het is de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid van de mandaatgever (gemeenten en provincies) dit vast te leggen in het mandaatbesluit.

Binnen de omgevingsdiensten worden de besluiten voorbereid. In de gevallen waarin de bevoegdheid tot het nemen van besluiten is gemandateerd, ondertekent de directeur van de omgevingsdienst het besluit namens het bevoegd gezag. In gevallen waarin niet is gemandateerd, ondertekenen burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, het besluit.

2c. verplichting tot instelling van een openbaar lichaam

De Afdeling wijst op artikel 10, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) waaruit zou voortvloeien dat het in het kader van de Wgr noodzakelijk is om bij de instelling van een openbaar lichaam bestuursrechtelijke bevoegdheden te delegeren en dat na de instelling geen mandaat meer verleend zou kunnen worden. Artikel 10, tweede lid, van de Wgr verplicht hiertoe echter niet. Ingevolge artikel 10, tweede lid, Wgr moet worden aangegeven welke bevoegdheden worden overgedragen, maar dit hoeven geen bestuursrechtelijke beslissingsbevoegdheden te zijn. Het kan ook gaan om het overdragen van privaatrechtelijke bevoegdheden om bijvoorbeeld arbeidsovereenkomsten aan te gaan. De Wgr staat niet in de weg aan de huidige praktijk waarin na de instelling van een omgevingsdienst als openbaar lichaam, mandaat wordt verleend voor het uitoefenen van bevoegdheden.

De Afdeling merkt terecht op dat de organisatievorm van een openbaar lichaam en de toepasselijkheid van de bepalingen van de Wgr zorgen voor minder vrijblijvendheid in de samenwerking tussen de bestuursorganen. Minder vrijblijvendheid is echter niet voldoende om het doel van het wetsvoorstel te realiseren, te weten het structureel verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving op het gebied van het omgevingsrecht. Daarvoor is het nodig om meer sturing te geven aan de aard en uitvoering van de samenwerking.

2d.

De Afdeling adviseert te kiezen tussen:

• uitgaan van mandaat op vrijwillige basis waarbij slechts een gering aantal wettelijke regels noodzakelijk zijn óf

• het Rijk zorgt ervoor dat alle taken én bevoegdheden op het gebied van VTH van gemeenten en provincies worden gedelegeerd aan de omgevingsdiensten.

Dit advies is niet gevolgd, omdat de kritiek van de Afdeling in feite de afspraken uit de package deal betreft. De package deal biedt een oplossing voor de door de commissie Mans geconstateerde problemen bij VTH van fragmentatie en vrijblijvendheid. De afspraken uit de package deal zijn geborgd in het wetsvoorstel.

Los daarvan zou de door de Afdeling als eerste optie voorgestelde ‘light’ variant – volstaan met het verplicht stellen van kwaliteitscriteria voor de uitvoering van VTH-taken, waarbij in eerste instantie horizontaal toezicht en in tweede instantie hetzij verticaal toezicht hetzij ingrijpen op basis van de artikelen 99 en 103c Wgr zou moeten plaatsvinden – het continueren van de huidige situatie betekenen. Het realiseren van een landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten en het op een gelijk kwaliteitsniveau brengen van VTH-taken voor in ieder geval het basistakenpakket, zijn twee belangrijke pijlers waarmee aan de door de commissie Mans gesignaleerde problemen van fragmentatie en vrijblijvendheid tegemoet wordt gekomen. De kwaliteitscriteria op zichzelf zijn namelijk niet van een zodanige aard dat daarop een samenwerkingsplicht gebaseerd kan worden en er kan geen landsdekkend regionaal stelsel mee afgedwongen worden op de wijze die noodzakelijk wordt geacht (op de schaal van de veiligheidsregio’s). Daar zijn een expliciete samenwerkingsplicht en een regionale indeling voor nodig. De drempel voor het toepassen van de aanwijzingsbevoegdheden van de Wgr is te hoog om daarmee het uitgangspunt van vrijwilligheid te doorbreken. Dit zou niet leiden tot een landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten.

Zou worden gekozen voor de tweede optie – het delegeren van bevoegdheden aan de omgevingdiensten als openbaar lichaam – dan zouden burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten geen mogelijkheid hebben om vanuit hun politieke verantwoordelijkheid te handelen. Dat kan problematisch zijn bijvoorbeeld in de situatie dat een omgevingsdienst weigert tot handhaving over te gaan in gevallen waarin burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten daartoe onder invloed van de gemeenteraad of provinciale staten of naar aanleiding van een uitspraak van de bestuursrechter gehouden zouden zijn. Het vanuit politieke verantwoordelijkheid handelen, kan wel bij mandaat, zie bijvoorbeeld ook het nader rapport bij de opmerking van de Afdeling onder punt 5b.

Gezien de hierboven geschetste achtergrond van de gemaakte keuze van de wettelijke borging van de gemaakte afspraken en omdat de Afdeling wel het doel van het wetsvoorstel onderschrijft, is het stelsel zoals uitgewerkt in het aan de Afdeling voor advies voorgelegde voorstel van wet, gehandhaafd.

3.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de overlegverplichtingen. In de eerste plaats is naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling paragraaf 3.1. van de toelichting verduidelijkt en aangevuld met passages over het Bestuurlijk Omgevingsberaad. Het Bestuurlijk Omgevingsberaad is het enige verplichte overleg. Dat er meer overleggen zullen zijn, ligt voor de hand. Er zal een opdrachtgever-opdrachtnemersoverleg zijn provincie/gemeenten en omgevingsdienst) en een collegiaal overleg (verschillende omgevingsdiensten). Deze overleggen zijn echter niet verplicht. In de tweede plaats is naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling, artikel 5.31, tweede en derde lid, geschrapt (thans: artikel 5.8). In die leden werd nader invulling gegeven aan de wijze waarop de zorg voor de coördinatie door gedeputeerde staten binnen de provincie ingevuld moest worden.

4.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden en het voorstel zo nodig aan te passen, in verband met het bezwaar dat door de bindende werking van de strategie en het programma uit artikel 5.4 (nieuw) onvoldoende rekening gehouden kan worden met regionale en lokale verschillen en dan met name dat bijgevolg onvoldoende zeker gesteld kan worden dat de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (handhavingsplicht) niet wordt ondermijnd. De Afdeling geeft aan bezorgd te zijn over het beslag dat de landelijke prioriteiten op de handhavingscapaciteit zal leggen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in paragraaf 3.3 van de toelichting verduidelijkt hoe de landelijke en regionale afspraken zich tot elkaar verhouden. Daar is aangegeven dat omdat de handhavingsstrategie en de bovenregionale prioriteiten in het Bestuurlijk Omgevingsberaad worden vastgesteld, welk overleg wordt voorgezeten door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, daar verzekerd kan worden dat er voldoende capaciteit overblijft voor de regionale of lokale prioriteiten en dat rekening gehouden kan worden met lokale en regionale verschillen.

In het verleden is bij verschillende gelegenheden het belang onderstreept van het kunnen vastleggen van landelijke prioriteiten in de vorm van algemeen verbindende voorschriften in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling ¹. Tot nu toe hebben de afspraken geen bindende werking voor gemeenten en provincies. Het toekennen van bindende werking vloeit voort uit de constatering van de commissie Mans dat een landelijke prioritering zonder bindende werking niet werkt, omdat dit te vrijblijvend is.

Besluiten van het Bestuurlijk Omgevingsberaad over prioritering krijgen niet automatisch bindende werking. Dit vergt uitwerking op het niveau van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor).

Het is niet de bedoeling om met het stellen van landelijke prioriteiten een vergaand beslag op de lokale en regionale handhavingscapaciteit te leggen. Waar het om gaat is dat er voor een af te spreken periode prioriteit wordt gegeven aan een landsdekkende aanpak van een beperkt aantal handhavingsproblemen. Om urgente problemen gezamenlijk en uniform aan te pakken, zoals bijvoorbeeld asbest en bodemverontreiniging, maar zeker ook om te voorkomen dat die problemen zich gaan verplaatsen naar regio’s waar ze mogelijk zonder afspraken daarover niet zouden worden aangepakt. Hiervoor is landelijke prioriteitstelling noodzakelijk. Het is de verwachting, dat in de praktijk zal blijken dat de regionale prioriteiten in de meeste regio’s wel zullen samenlopen met de landelijke prioriteiten. De voorbereiding van de besluitvorming over de landelijke prioriteiten in het Bestuurlijk Omgevingsberaad (Minister, IPO en VNG) staat er borg voor dat maatwerk op regionaal niveau mogelijk blijft en dat capaciteit overblijft voor eigen, meer lokale prioriteiten.

5a.

De Afdeling adviseert om te kiezen voor een versterking van het horizontaal toezicht en niet voor een versterking van het verticaal toezicht. De Afdeling wijst daarbij op het kabinetsstandpunt op het interbestuurlijk toezicht, constateert dat zich een ‘tweepettenprobleem’ kan voordoen voor de omgevingsdienst en geeft aan dat de keuze voor de versterking van het horizontaal toezicht de indruk wekt dat direct overgegaan zou kunnen worden tot het nemen van een besluit op grond van het advies van een omgevingsdienst, terwijl het bij indeplaatsstelling gaat om een lang traject dat begint met overleg. Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is het wetsvoorstel aangepast. Het voorgestelde artikel 5.33, derde lid (oud) – waarin de omgevingsdienst werd verplicht verslag uit te brengen over elk geval waarin burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, af zouden wijken van het oordeel van de omgevingsdienst – is vervangen door artikel 5.9 (nieuw), waarin de verplichting is opgenomen voor burgemeester en wethouders, respectievelijk gedeputeerde staten, om jaarlijks verslag te doen aan de gemeenteraad, respectievelijk provinciale staten, van de gevallen waarin is afgeweken van door de dienst voorgestelde ontwerpbesluiten.

5b.

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te besteden aan de situatie waarin een omgevingsdienst een opgedragen taak niet uitvoert of een gemandateerde beslissing niet neemt. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in de toelichting aangegeven dat het niet nemen van een gemandateerde beslissing of het zich niet houden aan de mandaatsinstructies een kwestie betreft tussen het bevoegd gezag als opdrachtgever van de omgevingsdienst en de omgevingsdienst Het ligt voor de hand dat tussen deze wordt afgesproken dat de directeur van de omgevingsdienst van te voren moet overleggen over een voorgenomen afwijking van de geldende kaders c.q mandaatinstructies. In paragraaf 3.8 van de toelichting is aangegeven dat in het beschreven stelsel van omgevingsdiensten, waarbij taken worden opgedragen en de bevoegdheid om handhavingsbesluiten te nemen, bij voorkeur wordt gemandateerd, burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten blijven zelf bevoegd en kunnen te allen tijde zelf handhavend optreden. Ingevolge de Algemene wet bestuursrecht blijft de mandaatgever bevoegd de gemandateerde bevoegdheid zelf uit te oefenen en kan hij het mandaat te allen tijde intrekken (artikelen 10.7 en 10.8 Awb). Hiervoor moeten in de regelingen waarin gedeputeerde staten, onderscheidenlijk burgemeester en wethouders, bevoegdheden mandateren desgewenst voorzieningen worden getroffen. Dit is de verantwoordelijkheid van de gemeenten en provincies.

6.1a artikel 8 EVRM

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de bescherming die op grond van de artikelen 8 van het EVRM en van het EU-Handvest van de Grondrechten (recht eerbiediging privé-, familie- en gezinsleven) en artikel 8 van het EU-Handvest van de Grondrechten (bescherming van persoonsgegevens), ook geldt voor de uitwisseling van persoonsgegevens van rechtspersonen, voor zover die tot individuele personen herleidbaar zijn. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling wordt in paragraaf 3.9.4 van de toelichting verwezen naar paragraaf 3.9.2 waarin nu onderscheid gemaakt wordt tussen verschillende categorieën te verwerken gegevens. Daarbij zijn ‘vertrouwelijk verstrekte gegevens’ onderscheiden als afzonderlijke categorie bedrijfsgegevens. Vervolgens moet een beperkte groep ambtenaren voor die categorie geautoriseerd worden. Dit geldt ook voor aan bedrijfsgegevens te ontlenen persoonsgegevens, zoals bij bijvoorbeeld bedrijfsgegevens van personenvennootschappen. Tevens is meer expliciet aangegeven op welke wijze aan de vereisten (wettelijke grondslag in dit wetsvoorstel en onderbouwing van de noodzaak) van artikel 8 EVRM wordt voldaan.

Aan het slot van paragraaf 3.9.4 is nog aangegeven dat het wetsvoorstel geen verdergaande inperking van rechten behelst dan de bestaande regelgeving en evenmin wijzigingen aanbrengt in de bestaande bevoegdheidsverdeling en wettelijke grenzen tussen bestuurlijke en strafrechtelijke keten. De bedoeling van het wetsvoorstel is om de gegevensuitwisseling tussen de toezichtsinstanties te verbeteren, niet om meer of andere gegeven met andere of meer bevoegde instanties uit te wisselen.

6.1b artikel 48 EU-Handvest en artikel 6 EVRM

De Afdeling adviseert het voorstel te toetsen aan artikel 48 van het EU-handvest juncto artikel 6 van het EVRM (het recht om te zwijgen en niet bij te dragen aan de eigen veroordeling). Dit voorstel is gevolgd. De conclusie is dat de beide artikelen voor dit wetsvoorstel minder van belang zijn, omdat ze betrekking hebben op situaties waarin van strafvervolging sprake kan zijn. Dat kan bij milieudelicten zeker het geval zijn, maar daarop heeft dit wetsvoorstel geen betrekking. Dit wetsvoorstel gaat uitsluitend over bestuursrechtelijke handhaving.

Dit wetsvoorstel wijzigt niet de wettelijke bevoegdheden om justitiële en politiegegevens te verstrekken of de (on-)mogelijkheid van strafvervolging te baseren op gegevens verkregen uit bestuurlijk toezicht/handhaving. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is dit in paragraaf 3.9.2 verduidelijkt in die zin dat is aangegeven dat dit wetsvoorstel niet regelt dat extra gegevens worden verwerkt of dat meer betrokkenen daartoe toegang hebben.

6.1c

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de waarborgen van artikel 8, tweede lid, EVRM (recht op bescherming privéleven/persoonsgegevens). Naar aanleiding van deze opmerking is in paragraaf 3.9.4 in de Grondrechtentoets aangegeven dat met dit wetsvoorstel is voorzien in de vereiste wettelijke grondslag. In de gedelegeerde regelgeving zal aan de andere vereisten worden voldaan (voorzienbaarheid, duidelijkheid en toegankelijkheid). Daaraan kan nog worden toegevoegd dat dit wetsvoorstel uitsluitend voorziet in een effectievere uitwisseling van informatie van gegevens waarover de bestuursorganen, toezichthouders en omgevingsdiensten beschikken. Die uitwisseling vindt plaats in het kader van een ICT-voorziening: Inspectieview Milieu. De uit te wisselen informatie en de bestuursorganen en instanties waartussen de informatie kan worden uitgewisseld, worden niet veranderd.

6.2a

De Afdeling adviseert om het aantal bevoegde organen en instanties in artikel 5.35, eerste lid, (thans: artikel 5.9a, eerste lid) te beperken naar aanleiding van de bevindingen van de commissie Mans dat het aantal bij vergunningverlening en handhaving betrokken instanties te groot is om effectieve informatie-uitwisseling mogelijk te maken en het bovendien te toetsen aan artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Deze opmerking is niet overgenomen. Samenwerking, waaronder uitwisseling van informatie, tussen alle in het eerste lid bedoelde organen en instanties is essentieel bij het realiseren van de gewenste verbeteringen van de uitvoering van VTH-taken. Een effectievere uitwisseling van informatie kan dus niet worden bereikt door de betrokken organen en instanties te beperken, maar wel door de wijze waarop en de gevallen waarin informatie wordt uitgewisseld (de zogenaamde gegevensverwerking) aan regels te binden. De algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 5.9a, derde lid, voorziet in deze regels. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in paragraaf 3.9.1 een passage ter verduidelijking opgenomen. Hierin wordt aangegeven dat het krijgen van beschikking over gegevens op verschillende manieren wordt beperkt, afhankelijk van zowel de aard van de gegevens als van de rol of taak van degene die de informatie vraagt en het doel waarvoor de informatie wordt gevraagd.

6.2b

De Afdeling adviseert in de toelichting een dragende motivering op te nemen voor de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur nog andere organen aan te wijzen en adviseert de Belastingdienst en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het voorstel zelf op te nemen. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in paragraaf 3.9.1 van de toelichting de bevoegdheid gemotiveerd om nog andere organen aan te wijzen. Die motivering is dat overheidsdiensten, zoals bijvoorbeeld de in de toelichting genoemde Belastingdienst en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, over gegevens beschikken die bijzonder relevant kunnen zijn bij een meeromvattend inspectieonderzoek. Dit geldt mogelijk ook voor andere overheidsdiensten. Bij het aanwijzen van de betreffende diensten zal de noodzaak en proportionaliteit van de aanwijzing worden getoetst en de gegevensuitwisseling worden toegespitst op specifieke informatie en specifieke omstandigheden waaronder die informatie mag worden uitgewisseld.

6.3

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is een Privacy Impact Assessment (PIA) gemaakt. Hierover is in paragraaf 3.9.2 van het algemeen deel van de toelichting een passage opgenomen. Het College voor de bescherming van persoonsgegevens had reeds aangegeven graag betrokken te willen worden bij de uitvoeringsregelgeving, waarvoor een PIA zal worden uitgevoerd. Dit was al in een eerder stadium toegezegd.

De uitkomst van de PIA voor het wetsvoorstel is dat de gegevensverwerking zoals voorgesteld in artikel 5.35 (thans: artikel 5.9a) in overeenstemming is met de daarvoor geldende regelgeving, zowel nationaal als internationaal. Dit komt mede doordat dit wetsvoorstel er niet toe leidt dat er meer gegevens worden verwerkt of meer betrokkenen zijn dan op grond van bestaande regelgeving. Wel worden gegevens breder en in veel gevallen geautomatiseerd gedeeld. Dit is overigens nu juist een van de doelen van het wetsvoorstel. Dat delen is echter niet zo breed dat iedere bij VTH in den brede betrokkene, toegang krijgt tot alle in het systeem opgenomen gegevens.

6.4

De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven wie verantwoordelijk is voor Inspectieview Milieu. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in paragraaf 3.9.3 van het algemeen deel van de toelichting een passage opgenomen, waarin is aangegeven dat de Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport de opdrachtgever is voor de bouw van het systeem en dat deze tevens de verantwoordelijke zal zijn in de zin van de Wet bescherming persoonsgegevens.

7a

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in de toelichting aandacht besteed aan het grote aantal delegatiebepalingen in relatie tot het streven naar deregulering. In paragraaf 4 van de toelichting is aangegeven dat het systeem van de Wabo inhoudt dat de hoofdelementen in de wet zelf zijn opgenomen, maar dat uitwerking plaatsvindt in het Bor en de Mor.

Op grond van dit wetsvoorstel worden de reeds in deze beide wettelijke regelingen opgenomen bepalingen aangescherpt, gepreciseerd en gewijzigd ter uitvoering van de in de package deal gemaakte afspraken. Hiervoor is zowel een delegatiegrondslag nodig om het Bor als om het Mor te wijzigen en aan te vullen conform de reeds bestaande delegatiesystematiek van hoofdstuk 5 van de Wabo, waarvan de figuur van het stellen van nadere regels over bij algemene maatregel van bestuur geregelde onderwerpen, reeds nu onderdeel uitmaakt. Bij die systematiek is aangesloten. Hieronder wordt op de verschillende gevallen ingegaan.

7b.

artikelen 5.28, tweede lid, 5.29, tweede lid, en 5.33, zesde lid, (thans: artikelen 5.3, tweede lid, 5.4, tweede lid, en 5.8, vierde lid)

Deze grondslagen om nadere regels te kunnen stellen bij ministeriële regeling, betreffen achtereenvolgens:

• a. kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de uitvoering van taken en bevoegdheden en de handhaving;

• b. (prioritering voor) strategische en programmatische handhaving en de afstemming van de werkzaamheden tussen de verschillende bevoegde organen en instanties in verband daarmee en

• c. de instelling en de organisatie van omgevingsdiensten.

Het gaat hier deels om onderwerpen die nu al geregeld zijn in het Bor en de Mor, te weten kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de handhaving en (prioritering voor) strategische en programmatische handhaving en de afstemming van de werkzaamheden tussen de verschillende bestuursorganen en instanties. Voor de verdeling van deze regels over de beide niveaus wordt aangesloten bij de huidige Wabo systematiek.

Het gaat ook deels om onderwerpen die nieuw zijn, te weten kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de uitvoering van taken en bevoegdheden in relatie tot de omgevingsvergunning. Hiervoor zal bij de bestaande verdeling van de kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de handhaving worden aangesloten.

Bij nadere regels door de Minister ten aanzien van de instelling en de organisatie van omgevingsdiensten gaat het om voorschriften van administratieve aard. Gedacht moet bijvoorbeeld worden aan het standaardiseren van werkprocessen. In paragraaf 3.8 van de toelichting is hierover een passage opgenomen.

artikel 5.32, tweede en derde lid, (thans: artikel 5.7, tweede en derde lid)

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is artikel 5.32, tweede lid, (thans: artikel 5.7, tweede lid) aangepast.

De delegatiegrondslagen betreffen achtereenvolgens

• a. het bij regeling stellen van regels over te onderzoeken onderwerpen en te gebruiken onderzoeksmethode en

• b. het bij regeling bepalen dat een prestatievergelijking wordt uitgevoerd, voor welke onderwerpen dit gebeurt en welke methode er wordt gebruikt.

Ingevolge artikel 5.32, tweede lid, (oud) konden bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de te onderzoeken onderwerpen en te gebruiken onderzoeksmethode. In aansluiting bij het regelingniveau uit artikel 5.7, derde lid, (nieuw) en omdat inmiddels een zelfevaluatie-instrument is ontwikkeld dat op grond van artikel 5.7, tweede lid, wordt voorgeschreven en dat technisch van aard is en snel gewijzigd moet kunnen worden, is ook hier het niveau van een ministeriële regeling aangewezen.

Het bij ministeriële regeling bepalen dat een prestatievergelijking moet worden uitgevoerd, gebeurt uitsluitend indien blijkt dat de prestatievergelijkingen niet of onvoldoende worden uitgevoerd. Mocht dit blijken, dan moet de verplichting snel van kracht kunnen worden.

artikel 5.33, eerste lid (thans: artikel 5.8, eerste lid)

Ingevolge artikel 5.33, eerste lid, (thans: artikel 5.8, eerste lid) kunnen de Ministers van Veiligheid en Justitie en van Infrastructuur en Milieu een regeling treffen, waarin de gemeenten worden aangewezen die onderdeel zijn van een omgevingsdienst met een van veiligheidsregio’s afwijkende schaal en werkgebied. Het is de bedoeling dat deze afwijkingen een uitzondering zijn en blijven. Op termijn moeten deze afwijkingen verdwijnen. Met de ministeriële regeling wordt in feite in een overgangsregeling voorzien. Omdat voorzienbaar is dat de regeling dikwijls gewijzigd moet worden (namelijk steeds als voor een of meer gemeenten de afwijking beëindigd is)en indien een uitzondering niet langer bestaat, die dan ook met onmiddellijke ingang moet kunnen worden beëindigd, is het niveau van een ministeriële regeling aangewezen. Het gaat hier om een tijdelijk te gebruiken bevoegdheid.

artikel 5.33, vijfde lid (thans: artikel 5.8, vierde lid)

Het vijfde en zesde lid, van artikel 5.33 (oud) van het voor advies voorgelegde voorstel zijn samengevoegd in artikel 5.8, vierde lid. Hierboven is daarop reeds ingegaan. Daaraan wordt toegevoegd dat hier niet wordt afgeweken van eisen die de Wgr hieraan reeds stelt. Het is de bedoeling om deze eisen aan te vullen met specifiek op omgevingsdiensten gerichte bepalingen, bijvoorbeeld om standaardisering van werkwijzen te realiseren. Met deze specifieke bepalingen moet vanuit de thans bestaande diversiteit meer uniformiteit worden bewerkstelligd dan via de algemene bepalingen uit de Wgr. Bovendien gelden deze bepalingen, anders dan die uit de Wgr, ook voor de niet als openbaar lichaam ingestelde omgevingsdiensten. Op deze manier zal er ook ten aanzien van deze omgevingsdiensten een uniformerende werking vanuit gaan.

7c.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in de artikelsgewijze toelichting bij dit wetsvoorstel telkens aangegeven waarom voor welk niveau van gedelegeerde regelgeving is gekozen.

8a.

De Afdeling adviseert het opleggen van de verplichting tot onderzoek aan gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders te heroverwegen, omdat de Gemeentewet en de Provinciewet al verplichten tot periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door burgemeester en wethouders, respectievelijk gedeputeerde staten, gevoerde bestuur. De Afdeling acht het artikellid overbodig, omdat de ‘taakuitoefening in mandaat’ geschiedt en geldt als mandaatuitoefening van gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders. Dit betekent dat de onderzoeksverplichting ook voor het verkrijgen van medewerking niet nodig is, omdat een gemandateerde gehouden is medewerking te verschaffen. Deze opmerking is niet overgenomen, omdat het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur er niet vanzelf toe leidt dat er onderzoek wordt gedaan naar de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken en bevoegdheden. Bovendien biedt het feit dat er sprake is van opgedragen taken en gemandateerde bevoegdheden als gevolg waarvan medewerking verleend moet worden, onvoldoende zekerheid voor de beoogde kwaliteitsborging. Daarom vullen de artikelen 5.7 en 5.9 (nieuw) deze verplichting in. Zo wordt de horizontale verantwoording versterkt. Dit is noodzakelijk, omdat de commissie Mans constateerde dat ondanks alle in de afgelopen tien jaar ondernomen initiatieven, de kwaliteit van VTH nog steeds verbetering behoeft. Voor het monitoren van een kwaliteitsverbetering zijn specifieke regels nodig. Daarnaast heeft het Rijk een instrument voor zelfevaluatie aan de decentrale overheden ter beschikking gesteld. Hiermee kunnen de gemeenteraden en provinciale staten goed en voldoende specifiek toezien op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestuur voor zover het gaat om het voldoen aan de vereisten voor kwaliteit van VTH.

8b.

De Afdeling adviseert om ‘elk jaar’ in artikel 5.32, eerste lid, (thans: artikel 5.7, eerste lid) te schrappen, omdat de frequentie niet wordt onderbouwd en hoog is. Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is de toelichting verduidelijkt. In paragraaf 3.4 is aangegeven dat de onderzoeksverplichting voor de decentrale overheden geen extra belasting vormt, omdat het Rijk daarvoor het instrument ter beschikking stelt en de verplichtingen dienen om de horizontale verantwoording in te vullen. Daarbij ligt aansluiting bij de begrotingscyclus voor de hand. Op deze manier heeft de verbetering van de kwaliteit van VTH constante aandacht.

8d.

Het advies van de Afdeling om de toelichting aan te vullen op het punt van de kosten van het onderzoek is gevolgd. In paragraaf 3.4 van het algemeen deel en in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.7 is aangegeven dat de kosten van het onderzoek beperkt zullen zijn, omdat de ontwikkeling van het instrument voor zelfevaluatie door het Rijk is gefinancierd en kosteloos ter beschikking wordt gesteld.

9.

De Afdeling adviseert om artikel 5.32, derde lid, (oud) te schrappen, omdat zij het niet wenselijk acht om via een verticale regeling methoden van horizontaal toezicht voor te schrijven en de prestatievergelijking tot op detailniveau te regelen, omdat de decentrale overheden voldoende eigen initiatief hebben getoond en voldoende expertise hebben ontwikkeld. De Afdeling merkt op dat – mocht dit nodig zijn – de Minister van Infrastructuur en Milieu, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, zelf onderzoek kunnen laten doen.

Artikel 5.7, derde lid, (nieuw) bevat de mogelijkheid tot regeling, maar geen verplichting. Het staat nog niet vast of daadwerkelijk een wettelijke verplichting tot prestatievergelijking zal worden doorgevoerd. Indien gemeenten en provincies zich voldoende inspannen om de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken en VTH-bevoegdheden constant te verbeteren door jaarlijks onderzoek te doen naar en te rapporteren over de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken aan de gemeenteraad en provinciale staten en de uitkomsten van die onderzoeken en de verbeterpunten onderling te uitwisselen, dan is een wettelijke verplichting tot prestatievergelijking niet nodig.

De Afdeling adviseert – net als onder punt 8 – om in de toelichting bij het wetsvoorstel nader in te gaan op de financiering van het onderzoek. Dit advies is gevolgd. In paragraaf 3.4 is de toelichting aangevuld en aangegeven dat mocht besloten worden om bij regeling een prestatievergelijking voor te schrijven, dit geen extra belasting voor gemeenten en provincies met zich brengt, omdat hiervoor de basisinformatie kan worden gebruikt, verkregen uit de uitgevoerde onderzoeken ingevolge artikel 5.7, eerste lid, (nieuw).

10a. en 10b.

De Afdeling adviseert artikel 5.36 te schrappen. Artikel 5.36 is geschrapt, maar niet verdwenen. Artikel 5.36 (oud) bestond uit artikel 5.2a, tweede en vierde lid, Wabo (geldend recht). Artikel 5.2a blijft nu ongewijzigd door een andere positionering van het voorstel in de Wabo.

11.1

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en aan te geven welke evaluatiemethode wordt gebruikt en welke criteria worden gehanteerd. Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is paragraaf 8 van de toelichting aangevuld met een passage over het doel en aanpak van de evaluatie. Doelstelling van de evaluatie zal zijn om inzicht te bieden in de doeltreffendheid en effecten van de wet (en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving) in de praktijk en om mogelijke verbeterpunten aan te geven.

Hiertoe zal een beeld worden gevormd van de uitvoering in de praktijk en een antwoord worden gegeven op de vraag of de met de wet beoogde doelen en functies in de praktijk worden bereikt en welke verbeterpunten kunnen worden benoemd. De met het wetsvoorstel beoogde doelen sluiten direct aan op de doelen en afspraken van de package deal waarop in paragraaf 1 en meer uitvoerig in paragraaf 2.2 van de toelichting is ingegaan. Het wetsvoorstel strekt er immers toe de met de uitvoering van de afspraken bereikte resultaten wettelijk te borgen. Bij de vraag welke verbeterpunten kunnen worden benoemd, zal uiteraard ook de aanleiding voor het opstellen van dit wetsvoorstel een rol spelen. In paragraaf 2.1 is in dit verband stilgestaan bij de constateringen in het advies van de commissie Mans (over de fragmentatie en vrijblijvendheid van toezicht en handhaving) en bij het niet steeds voldoende doortastende en effectieve overheidsoptreden bij bedrijven zoals Chemie-Pack, Thermphos en Odfjell.

Een eerste partiële evaluatie is overigens al aan de orde bij de evaluatie ter uitvoering van de motie-Houwers², die vraagt om evaluatie van het succes van de omgevingsdiensten voor eind 2014.

De evaluatie zal worden uitgevoerd door een onafhankelijke deskundige.

11.2

De opmerking van de Afdeling – om de inwerkingtreding van dit voorstel af te stemmen op de inwerkingtreding van de gedelegeerde regelgeving – is niet gevolgd, omdat dit niet nodig was. Hierin was reeds voorzien.

11.3

In mede ondertekening door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties behoeft niet te worden voorzien, omdat de wijziging in de taakuitvoering van gemeenten en provincies op het terrein van het omgevingsrecht reeds per 1 januari 2014 een feit is, omdat met ingang van die datum sprake is van een landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten en de wetswijziging niet bestaat uit ‘verplicht mandaat’ zoals de Afdeling onder punt 2 van haar advies veronderstelt.

12.

Op de redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft, die niet volledig zijn overgenomen, wordt hieronder ingegaan.

Bijlage I

Onder het derde gedachtestreepje wordt voorgesteld om ‘burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten doen’ in artikel 5.32, eerste lid, (thans: artikel 5.7, eerste lid) te vervangen door: burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten verrichten’. Het eerste voorstel is niet overgenomen, omdat alle colleges van zowel burgemeester en wethouders als van gedeputeerde staten het onderzoek moeten doen, terwijl de voorgestelde tekst dat niet buiten twijfel stelt.

Onder het zesde gedachtestreepje wordt voorgesteld om net als in de Algemene wet bestuursrecht te spreken van uitoefening van taken en bevoegdheden. In verband met de wijziging van het opschrift van hoofdstuk 5, waardoor dit hoofdstuk nu mede betrekking heeft op de uitvoering, is ervoor gekozen om in aansluiting daarop te spreken van het uitvoeren van taken en bevoegdheden, het uitvoeren van taken en het uitoefenen van bevoegdheden.

De onder het tiende gedachtestreepje opgenomen kanttekening om ‘andere organen en instanties’ in artikel 5.35, derde lid, onder b, (thans: artikel 5.9a, derde lid, onder b) te vervangen door bestuursorganen, is niet overgenomen, omdat onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen, die met rechtspraak zijn belast (en dus ook strafrechtelijke instanties) ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht, geen bestuurorganen zijn. Daarop wordt met instanties gedoeld.

Bijlage II

Naar aanleiding van de eerste kanttekening is de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.29 (thans: artikel 5.4) verduidelijkt. Met bovenregionaal wordt bedoeld het niveau van een individuele omgevingsdienst te boven gaan. Met meer dan provinciaal wordt bedoeld het niveau van een individuele provincie te boven gaan.

Naar aanleiding van de tweede kanttekening is artikel 5.30, eerste lid, (thans: artikel 5.5, eerste lid) aangepast en is aangesloten bij de terminologie in de Provincie- en Gemeentewet. In artikel 58a WED is bestuursorganen wel gehandhaafd, omdat de strekking van artikel 58a WED ruimer is en overleg niet uitsluitend in het kader van het Bestuurlijk Omgevingsberaad zal plaatsvinden met vertegenwoordigers van de bestuursorganen, maar ook met afzonderlijke bestuursorganen.

In verband met de constatering in de derde kanttekening dat door het ontbreken van de zinsnede ‘door B&W en GS zelf, de onder hun gezag staande ambtenaren en regionale uitvoeringsdiensten’ onduidelijk is wiens prestaties moeten worden vergeleken, is de toelichting onder paragraaf 3.4 Horizontale kwaliteitsborging aangevuld. Daarin is aangegeven dat de basisinformatie uit de prestatieonderzoeken voor de prestatievergelijking gebruikt kan worden. Die prestatieonderzoeken worden uitgevoerd ingevolge artikel 5.32, eerste lid (thans: artikel 5.7, eerste lid). Met andere woorden bij de prestatievergelijking worden de uitkomsten van de prestatieonderzoeken vergeleken. Hiermee is voldoende duidelijk wiens prestaties bij de prestatievergelijking worden vergeleken.

Naar aanleiding van de vierde redactionele kanttekening is artikel 5.33, tweede lid, tweede volzin, (thans: artikel 5.8, derde lid) gewijzigd om zeker te stellen dat de taken die door zogenaamde BRZO-omgevingsdiensten worden uitgevoerd een deelverzameling zijn van de in de eerste volzin aangewezen taken.

Naar aanleiding van de vijfde redactionele kanttekening zijn artikel 5.33, derde lid, (thans: artikel 5.8, tweede lid) en paragraaf 3.8 van de toelichting aangepast, zodanig dat nu in de bepaling en in de toelichting van melding wordt gesproken.

Naar aanleiding van de zesde kanttekening is in het voorgestelde artikel 5.33, vierde lid, (thans: artikel 5.8, eerste lid) verduidelijkt dat het openbaar lichaam de aangewezen organisatievorm is. Inmiddels zijn de omgevingsdiensten allemaal ingesteld als openbaar lichaam. Hierop zijn drie uitzonderingen, te weten de regionale uitvoeringsdiensten Twente, IJsselland en Limburg-Noord. Dit zijn zogenaamde netwerk-omgevingsdiensten. De op het tijdstip van inwerkingtreden van artikel 5.8, eerste lid, eventueel nog bestaande afwijkingen kunnen (tijdelijk) blijven bestaan. Zo nodig kan instelling als openbaar lichaam via artikel 99 e.v. Wgr worden afgedwongen. In verband hiermee kon de passage uit de toelichting die aanleiding was voor de kanttekening van de Afdeling, worden geschrapt.

Naar aanleiding van de zevende kanttekening is de minder bescherming biedende doelbinding in artikel 5.9a, derde lid, onderdeel b, opgenomen.

Tenslotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om:

• de wijzigingen van de Wabo als een wijziging van paragraaf 5.2 vorm te geven in hoofdstuk 5, omdat er dan minder bepalingen gewijzigd behoeven te worden en de wijziging daarmee overzichtelijker is. In het voor advies voorgelegde voorstel werd paragraaf 5.2 geschrapt en een nieuw hoofdstuk 5A ingevoegd. Door paragraaf 5.2 te wijzigen en niet na hoofdstuk 5 een hoofdstuk 5A in te voegen, konden artikel I, onderdelen A, B, C (artikelen 5.27 en 5.36, oud), II tot en met IX, onderdeel A, en XI en XII, uit het voor advies voorgelegde voorstel vervallen;

• in de artikelen II tot en met V, onderdeel A, en VII, (nieuw) buiten twijfel te stellen dat de toepassing van paragraaf 5.2 (nieuw) wordt uitgebreid tot de kwaliteit van de uitvoering van taken en bevoegdheden. Dit was wel aangegeven in de toelichting bij het voorstel dat voor advies was aangeboden, maar de van toepassingverklaring betrof in dat voorstel uitsluitend de handhaving. In het verlengde hiervan zijn ten slotte bovendien in artikel I, onderdeel B, (nieuw) het opschrift van hoofdstuk 5 en in artikel I, onderdeel C, (nieuw) artikel 5.1 aangepast. Het opschrift van Hoofdstuk 5 is gewijzigd in ‘Uitvoering en handhaving’ en in artikel 5.1 is buiten twijfel gesteld dat hoofdstuk 5 ook betrekking heeft op de uitvoering;

• artikel V, onderdelen B en C, te laten vervallen. Deze delegatiegrondslag is bij nader inzien naast de grondslag in artikel 5.3 (nieuw) niet nodig;

• een begripsomschrijving van omgevingsdienst op te nemen. In het aan de Afdeling voor advies voorgelegde voorstel werd aan omgevingsdiensten gerefereerd als regionale uitvoeringdiensten. Omdat er inmiddels een landsdekkend netwerk van zich in meerderheid omgevingsdienst noemende openbare lichamen is ingesteld, is in aansluiting op de praktijk gekozen voor deze aanduiding. Als gevolg hiervan wordt thans in de artikelen 5.5, eerste lid, 5.7, eerste lid, 5.8, eerste, tweede en vierde lid, 5.9a en 5.11 (alle nieuw) gerefereerd aan ‘omgevingsdiensten’;

• in artikel 5.29, derde lid, (thans: artikel 5.4, derde lid) de zinsnede ‘van meer dan provinciaal belang’ te vervangen door ‘van bovenprovinciaal belang’. Aldus sluit de formulering meer aan bij artikel 5.29, eerste lid, (thans: artikel 5.4, derde lid) waarin met bovenregionaal belang wordt gerefereerd aan een belang dat één omgevingsdienst overstijgt. Met van bovenprovinciaal belang wordt gerefereerd aan een belang dat één provincie overstijgt.);

• artikel 5.34 (thans: artikel 5.11) op te nemen in paragraaf 5.3, omdat in die paragraaf toezichthouders worden aangewezen. Omdat in artikel 5.8, eerste lid, (nieuw) met regio’s of kringen wordt gerefereerd aan het werkgebied van een omgevingsdienst, zijn in artikel 5.11 (nieuw) die begrippen gebruikt.

• in artikel 5.9a, eerste lid, de zinsnede ‘voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn’, te verplaatsen om zeker te stellen dat de gegevens wel door de genoemde bestuursorganen en de aangewezen toezichthouders aan elkaar en aan de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving moeten worden verstrekt in gevallen waarin dat noodzakelijk is voor de strafrechtelijke handhaving, maar niet vice versa.

• in artikel 5.9a, vierde lid, (nieuw) de mogelijkheid op te nemen om nadere regels te stellen voor het verwerken van gegevens en voor de verdeling van de kosten. Het gaat hierbij om de uitwerking van details waarvan de kaders op het niveau van de algemene maatregel van bestuur zijn bepaald.

• enkele technische onvolkomenheden te herstellen in de artikelen I, onderdeel C, (nieuw) en VI, onderdeel B, (nieuw). In artikel I, onderdeel C, (nieuw) wordt in artikel 5.2, tweede lid, Wabo ‘zijn’ geschrapt, omdat dat er twee keer stond. In artikel I, onderdeel D, (nieuw) vervalt artikel 96 Woningwet, omdat in dat artikel wordt verwezen naar artikel 5.11 van de Wabo, terwijl dat artikel is vervallen. Het schrappen van artikel 96 in dit wetsvoorstel is van belang, omdat het nummer van het vervallen artikel 5.11 opnieuw wordt gebruikt in dit wetsvoorstel;

• in artikel VIII (nieuw) te voorzien in een samenloopbepaling vanwege het aanhangig zijn een voorstel van wet houdende regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming);

• te voorzien in ondertekening door de Minister van Veiligheid en Justitie. Dit is aangewezen, omdat het wetsvoorstel betrekking heeft op samenwerking van bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsinstanties en gezagen.

Ik moge U, mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, W.J. Mansveld.

Advies Raad van State

No. W14.13.0029/IV

‘s-Gravenhage, 24 april 2013

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 11 februari 2013, no.13.000221, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), met memorie van toelichting.

Inhoudsopgave

• 1. Inleiding

• 2. Borging Packagedeal ‘Mans/eindbeeld’

• 3. Verplichtingen tot overleg

• 4. Bindende werking handhavingsprioriteiten

• 5. Toezicht en geschilbeslechting

• 6. Uitwisseling van gegevens

• 7. Delegatie

• 8. Jaarlijks onderzoek

• 9. Prestatievergelijking

• 10. Generiek toezicht waterschappen

• 11. Overige opmerkingen

Bijlage I Redactionele kanttekeningen

Bijlage II Overige redactionele kanttekeningen

1. Inleiding

Het voorstel beoogt de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (VTH-taken) op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren. Het voorstel voegt een nieuw hoofdstuk in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)¹ en maakt het onder meer mogelijk dat bij algemene maatregel van bestuur (amvb) kwaliteitscriteria worden geformuleerd waaraan de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving moeten voldoen. Het voorstel verplicht provincies en gemeenten om bij amvb aangewezen taken en bevoegdheden, of taken en bevoegdheden die specifieke deskundigheid vergen of een bovenlokale dimensie hebben, op basis van mandaat uit te laten voeren door zogeheten regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s). Ten slotte beoogt het voorstel de samenwerking tussen enerzijds provincies, gemeenten, waterschappen en RUD’s en anderzijds het openbaar ministerie (OM) en politie te verbeteren door hen te verplichten tot (regelmatig) overleg en het uitwisselen van informatie.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over de inhoud en de vormgeving. De Afdeling onderschrijft het belang van een goede uitvoering van de VTH-taken op het terrein van het omgevingsrecht. De Afdeling merkt op dat bundeling van de deskundigheid en capaciteit in RUD’s daaraan een bijdrage kan leveren. De Afdeling is evenwel van oordeel dat aan de wijze waarop dit voorstel de toekenning van taken en bevoegdheden aan RUD’s regelt bezwaren kleven.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het voorstel op de onderdelen overleg, bindende prioriteitstelling, toezicht en informatie-uitwisseling nadere doordenking behoeft. Voorts merkt zij op dat te veel onderwerpen worden gedelegeerd naar het niveau van een amvb of een ministeriële regeling. De Afdeling is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.

2. Borging Packagedeal ‘Mans/eindbeeld’

In 2009 zijn tussen het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Rijk afspraken gemaakt, in de zogeheten Packagedeal ‘Mans/eindbeeld’ (Packagedeal), om de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (VTH-taken) op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren.² Een van die afspraken is dat de gemeenten en provincies samen in de vorm van een openbaar lichaam regionale uitvoeringsdiensten oprichten en deze belasten met de uitvoering van een basistakenpakket. Op uitdrukkelijk verzoek van de gemeenten en provincies is ook afgesproken dat zij voor de VTH-taken het bevoegd gezag blijven en dat zij de eindverantwoordelijkheid dragen voor de taken van de RUD’s. Het voorstel dient ter borging van de afspraken uit de packagedeal.³

Ingevolge artikel 5.33, vierde lid, stellen gedeputeerde staten (GS) en burgemeester en wethouders (B&W) een openbaar lichaam in als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) ten behoeve van het uitoefenen van krachtens een amvb aangewezen taken en bevoegdheden. Op grond van artikel 5.33, eerste lid, rust op GS en B&W de zorgplicht om eerdergenoemde taken in het verband van een RUD uit te laten oefenen.

Op grond van artikel 5.33, tweede lid, eerste volzin, worden bij amvb taken en bevoegdheden, als bedoeld in het eerste lid, aangewezen die in ieder geval in het verband van een RUD worden uitgeoefend. Het betreft de taken en bevoegdheden die zijn genoemd in het zogeheten basistakenpakket.⁴

Volgens de toelichting zal de directeur van een RUD op basis van mandaat van GS en B&W gaan functioneren. Dit mandaat wordt niet wettelijk voorgeschreven, maar een standaardformat voor een stevige mandaatregeling zal in bestuurlijk overleg worden opgesteld.⁵ Door te mandateren kan, volgens de toelichting, een doortastend en zo onafhankelijk mogelijk optreden tegen overtredingen worden bevorderd zonder tekort te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor een toereikende handhaving.⁶

De Afdeling maakt hierna allereerst opmerkingen over het hybride stelsel dat binnen de Wabo ontstaat door de combinatie van enerzijds de aanwijzing van het basistakenpakket bij amvb en anderzijds een ‘vrijwillig verplicht’ mandaat. Daarna maakt zij opmerkingen over de ‘verplichting’ tot mandaat als zodanig en in samenhang met de verplichting tot instelling van een openbaar lichaam als bedoeld in de Wgr.

a. Hybride stelsel

De Wabo is ingevoerd om de administratieve lasten van burgers en bedrijven te verminderen, door hen in plaats van diverse vergunningen voor één fysiek project (bijvoorbeeld bouw, aanleg, oprichten, gebruik en sloop) te laten aanvragen, hen de mogelijkheid te bieden voortaan één aanvraag in te dienen voor één omgevingsvergunning. Deze aanvraag wordt in beginsel door één bevoegd gezag beoordeeld en doorloopt één procedure. Het bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning draagt tevens zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van de omgevingsvergunning.⁷ Dit stelsel wordt door het voorliggende voorstel weliswaar niet formeel doorbroken door bij amvb VTH-taken aan te wijzen die geschikt worden geacht voor een mandaat aan een RUD, maar wel materieel. De in de Wabo en in andere omgevingsrechtelijke wetgeving geregelde toedeling van taken en bevoegdheden aan GS en B&W blijven ongewijzigd, maar het voorstel biedt wel een grondslag om bij amvb, uit eerdergenoemde taken en bevoegdheden, een pakket van VTH-taken aan te wijzen die in ieder geval in mandaat uitgeoefend zouden moeten worden door (de directeur van) een RUD. Hierdoor ontstaat – als gevolg van de afspraken in de Packagedeal – binnen de Wabo een hybride stelsel.

b. ‘Verplichting’ tot mandaat

Het voorstel leunt sterk op een ‘vrijwillig verplicht’ te verlenen mandaat door GS en B&W. Het voorstel verplicht weliswaar niet expliciet tot mandaat, maar gelet op de zorgplicht, van artikel 5.33, eerste lid, de aanwijzing van het basistakenpakket in artikel 5.33, tweede lid, in combinatie met het in de toelichting genoemde generieke toezicht zal mandaat kunnen worden afgedwongen. ⁸

Wat de mandaatregeling zelf betreft, merkt de Afdeling op dat de beoogde relatie tussen RUD’s en GS/B&W beheerst wordt door de regeling van mandaat in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).⁹ In dit verband is van belang dat de mandaatgever de gemandateerde per geval of in het algemeen instructies kan geven en dat de gemandateerde de mandaatgever op diens verzoek inlichtingen dient te verschaffen.¹⁰ Daarnaast blijft de mandaatgever bevoegd de gemandateerde bevoegdheid (zelf) uit te oefenen en kan hij het mandaat te allen tijde intrekken.¹¹

Uit deze beschrijving volgt dat een mandaatregeling niet stevig kan zijn, omdat de Awb veel bevoegdheden voorbehoudt aan de mandaatgever. Het beoogde verplichte karakter van mandaatverlening staat derhalve op gespannen voet met het uitgangspunt dat GS en B&W over eigen bevoegdheden blijven beschikken die zij logischerwijs met toepassing van de in de Awb neergelegde mandaatregels naar eigen inzicht mogen blijven uitoefenen. Hierdoor ontstaat ook in de praktijk een onduidelijke situatie. Enerzijds bestaat het risico dat de beoogde zelfstandige positie van de RUD’s door de mandaatconstructie en de daarop toepasselijke Awb-regels niet zal worden bereikt. Anderzijds dreigt de eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid van provincies en gemeenten te worden doorkruist door het verplichtende karakter van het mandaat zoals thans beoogd.

c. Verplichting tot instelling van een openbaar lichaam

Uit het voorgestelde artikel 5.33, vierde lid, volgt voor GS en B&W de verplichting om openbare lichamen in te stellen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wgr (RUD’s). De Afdeling merkt op dat uit de keuze voor de organisatievorm van een openbaar lichaam volgt dat ook de bepalingen uit de Wgr van toepassing worden die de relatie van de deelnemende provincies en gemeenten tot het openbaar lichaam nader bepalen. Deze bepalingen zorgen voor minder vrijblijvendheid in de samenwerking tussen die bestuursorganen. Tot deze bepalingen horen onder meer de verplichting om medewerking te verlenen aan de uitvoering van besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam (zie hierna onder punt 5a), de organisatiestructuur (zie hierna onder punt 6), informatie- en verantwoordingsverplichtingen (zie hierna onder punt 8) en een regeling voor de beslechting van geschillen (zie hierna onder punt 5b).¹²

Tot slot wijst de Afdeling ook op artikel 10, tweede lid, van de Wgr.¹³ Op grond van dit artikellid wordt in een regeling waarbij een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, wordt ingesteld, op voorhand aangegeven welke bevoegdheden de besturen van de deelnemende gemeenten en provincies aan het bestuur van het openbaar lichaam overdragen. Daarbij is dus geen sprake van mandaat achteraf, maar van voorafgaande delegatie van bevoegdheden.

d. Concluderende opmerkingen

De Afdeling heeft een aantal opmerkingen gemaakt over de constructie van aanwijzing bij amvb van het basistakenpakket in combinatie met mandaat.

De Afdeling beseft dat de voorgestelde constructie gebaseerd is op de uitdrukkelijke wens van provincies en gemeenten zelf verantwoordelijk te blijven voor de VTH-taken. De Afdeling is evenwel van oordeel dat aan de nu gekozen constructie bezwaren kleven. Allereerst omdat binnen de Wabo een hybride stelsel ontstaat waarin de taken en bevoegdheden formeel zijn toebedeeld aan GS en B&W, maar materieel op basis van mandaat worden toebedeeld aan de RUD’s.

Voorts heeft de Afdeling gewezen op de kwetsbare onderdelen in de ‘verplichting’ tot mandaat en de mogelijke gevolgen daarvan voor de positie van de RUD. Ten slotte heeft de Afdeling gewezen op de wettelijke consequenties van de keuze voor een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wgr. Voor zover een openbaar lichaam bevoegdheden uitoefent ligt het in de rede dat deze niet worden gemandateerd, maar overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de Wgr worden gedelegeerd.

In het licht van het vorenstaande is de gekozen constructie van aanwijzing van het basistakenpakket bij amvb in combinatie met mandaat aan een openbaar lichaam als bedoeld in de Wgr naar het oordeel van de Afdeling vlees noch vis. De Afdeling adviseert deze dan ook te heroverwegen.

Met het oog op die heroverweging is de Afdeling van oordeel dat in het belang van een goede uitvoering van de VTH-taken op het terrein van het omgevingsrecht gekozen dient te worden uit twee opties. De eerste optie is dat uitgegaan wordt van mandaat op vrijwillige basis waarbij slechts een gering aantal wettelijke regels noodzakelijk is. De andere optie is dat overeenkomstig de Wgr een openbaar lichaam wordt ingesteld waaraan bevoegdheden worden gedelegeerd en ook overigens wordt aangesloten bij de systematiek van de Wgr.

In het eerste geval zal kunnen worden volstaan met het verplicht stellen van de kwaliteitscriteria voor de uitvoering van de VTH-taken, zoals voorgesteld in artikel 5.28, eerste lid. Om aan die criteria en de eisen van voldoende deskundigheid te voldoen zal moeten worden samengewerkt. Indien dat onverhoopt niet gebeurt, zal GS of B&W daar – in het kader van het horizontale toezicht – allereerst op worden aangesproken door de eigen provinciale staten onderscheidenlijk gemeenteraad. Indien ook dat geen soelaas biedt, kan hetzij worden ingegrepen op basis van het verticale generieke toezicht, hetzij op basis van de artikelen 99 en 103c van de Wgr. Op grond van artikel 99, eerste lid, kunnen GS, op verzoek van het bestuur van een of meer gemeenten, indien een zwaarwegend openbaar belang dat vereist, gemeenten aanwijzen waarvan de besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen. Dit artikel ziet vooral op gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten, tussen waterschappen en tussen waterschappen en gemeenten. Ingevolge artikel 103c, eerste lid, komt, indien het gaat om een gemeenschappelijke regeling waaraan ook provincies deelnemen, deze aanwijzingsbevoegdheid toe aan de minister wie het aangaat, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Indien een aanwijzing, hetzij van GS, hetzij van een minister, binnen zes maanden niet wordt opgevolgd, wordt, op grond van artikel 103, eerste lid, van de Wgr, bij koninklijk besluit een regeling overeenkomstig de aanwijzing opgelegd.

In het tweede geval wordt een openbaar lichaam ingesteld waaraan echter – anders dan in het wetsvoorstel – overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de Wgr door de betrokken bestuursorganen bevoegdheden worden gedelegeerd.

In dit geval wordt weliswaar niet tegemoetgekomen aan de wens van gemeenten en provincies om zelf verantwoordelijk te blijven voor de uitoefening van de VTH-taken, maar wordt wel voldaan aan de afspraak uit de Packagedeal om openbare lichamen in te stellen en die te belasten met een basistakenpakket.

3. Verplichtingen tot overleg

Het voorstel en de toelichting maken melding van vier in te voeren overleggen, al dan niet in de vorm van een of meer overlegorganen. Ten eerste vindt ingevolge artikel 5.30, eerste lid, regelmatig (landelijk) overleg plaats tussen de Minister van I&M, andere betrokken ministers, vertegenwoordigers vanuit de bestuurders van provincies, gemeenten en waterschappen, het OM en de RUD’s. Op grond van artikel 5.30, tweede lid, eerste volzin, stellen de Minister van I&M en betrokken ministers voor dat overleg een of meer overlegorganen in, waarbij in elk van die gevallen de samenstelling van het overlegorgaan wordt bepaald. Ten tweede vindt ingevolge artikel 5.31, tweede lid, in iedere provincie regelmatig overleg plaats tussen de bestuursorganen, die belast zijn met de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.28, eerste lid, onder a en b, en 5.29, eerste lid, onder a en b. Op grond van artikel 5.31, derde lid, stellen GS daartoe een of meer overlegorganen in.¹⁴

Ten derde vindt overleg plaats tussen GS en B&W die, ingevolge artikel 5.33, vierde lid, een regionale uitvoeringsdienst hebben ingesteld. Ten vierde vindt, volgens de toelichting, overleg plaats tussen de bestuurders van de RUD’s, binnen het in oprichting zijnde RUD-Beraad.¹⁵

De Afdeling merkt op dat het hierboven genoemde landelijke overleg, provinciale overleg en RUD-Beraad bovenop het overleg en de afstemming van het toezicht en de handhaving komen binnen een RUD. Aangezien GS eveneens kunnen deelnemen in RUD’s, al dan niet door deel uit te maken van het bestuur, lijkt vooral het provinciale overleg overlap te vertonen met het overleg binnen RUD’s.

De Afdeling merkt voorts op dat het voorgestelde aantal verplichtingen tot overleg, in combinatie met de bevoegdheid om meer dan één overlegorgaan in te stellen, contraproductief kan zijn voor het bereiken van de doelstelling van dit voorstel. Het is immers niet denkbeeldig dat de besluitvorming in het ene overleg gaat wachten op de besluitvorming in een ander overleg, hetgeen een vertragend effect kan hebben op bijvoorbeeld het handhavend optreden. Ten slotte merkt de Afdeling op dat het aantal overleggen haaks lijkt te staan op het streven van de regering om de bestuurlijke en ambtelijke drukte te verminderen.¹⁶

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt en het voorstel zo nodig aan te passen.

4. Bindende werking handhavingsprioriteiten

Ingevolge artikel 5.29, eerste lid, onderdeel a, worden bij amvb regels gesteld over het volgens een strategie en programma uitoefenen van de bevoegdheden tot handhaving (...) waaronder de prioriteitenstelling bij de handhaving voor zover die prioriteitenstelling van bovenregionaal belang is.¹⁷ Volgens de toelichting biedt het voorgestelde artikel 5.29 de basis voor een bindende doorwerking (afdwingbaarheid) van de tijdens het landelijke overleg gemaakte afspraken over prioriteitenstelling, handhavings- en interventiestrategieën.¹⁸

De Afdeling maakt hierover een aantal opmerkingen.

Allereerst merkt de Afdeling op dat er volgens de toelichting behoefte bestaat aan bindende werking van landelijke afspraken, omdat de gemaakte afspraken in het bestuurlijke overleg met het IPO en de VNG in de huidige praktijk te kort schieten. Ook wordt in de toelichting gewezen op de stelselverantwoordelijkheid van de Minister van I&M voor het VTH-stelsel, naast de directe uitvoeringsverantwoordelijkheid van provincies en gemeenten voor de VTH-taken.¹⁹ De Afdeling acht de gegeven toelichting voor het verlenen van bindende werking aan landelijke afspraken te summier, zeker in het licht van de hieronder te maken opmerkingen.

Naar het oordeel van de Afdeling stuit de verlening van bindende werking aan de landelijke afspraken – nog daargelaten of zij noodzakelijk is om naleving te realiseren – op een aantal bezwaren, die het gevolg zijn van het gegeven dat ook handhavingscapaciteit in omvang niet onbeperkt is.

De Afdeling merkt op dat het risico bestaat dat door de bindende werking onvoldoende rekening kan worden gehouden met regionale en lokale verschillen. Het gevolg hiervan kan zijn dat het beoogde maatwerk bij de uitoefening van VTH-taken op decentraal niveau, in onvoldoende mate wordt gerealiseerd. In dat verband is ook onduidelijk hoe de landelijke afspraken die voortvloeien uit het overleg, bedoeld in artikel 5.30, zich verhouden tot de regionale afspraken, bedoeld in artikel 5.31, eerste lid, tweede volzin. Evenmin gaat de toelichting in op de vraag hoe in het voorstel de landelijke en regionale afspraken over prioriteiten (actieve handhaving) zich verhouden tot de handhaving waarbij toevalligerwijs overtredingen worden voorgesteld dan wel de handhaving op verzoek (passieve handhaving). Indien een concrete overtreding wordt geconstateerd dan wel om handhaving door hetzij een derdebelanghebbende, hetzij de democratisch gekozen gemeenteraad of provinciale staten wordt verzocht – de zogeheten passieve handhaving – kan het bevoegd gezag doorgaans niet volstaan met te verwijzen naar de prioritering. Prioritering kan immers leiden tot het afzien van handhaving van bepaalde categorieën van overtredingen, hetgeen op gespannen voet staat met de huidige jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak.²⁰ In de toelichting is hieraan geen aandacht besteed. De huidige jurisprudentie gaat uit van een beginselplicht tot handhaving. Dit betekent dat slechts onder bijzondere omstandigheden handhaving achterwege mag blijven. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat of in het geval dat het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De Afdeling merkt op dat deze jurisprudentielijn is ontwikkeld voordat aan het stellen van prioriteiten bindende werking kon worden verleend. In die jurisprudentie zou onder invloed van de voorgestelde bindende werking wijziging kunnen komen. Achtergrond van deze jurisprudentie is evenwel dat de burger er op mag vertrouwen dat gestelde regels daadwerkelijk worden gehandhaafd en dat voorkomen moet worden dat door overleg tussen overtreder en bestuur wettelijke procedures en belangen van derden buiten spel wordt gezet. De Afdeling acht het niet denkbeeldig dat de bindende landelijke prioriteiten de handhaving van andere wettelijke voorschriften op deze wijze kan ondermijnen, tegen welke ondermijning de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak een dam beoogde op te werpen.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan bovengenoemde bezwaren en zo nodig de bindende werking te heroverwegen.

5. Toezicht en geschilbeslechting

Ingevolge artikel 5.33, derde lid, brengt de regionale uitvoeringsdienst verslag uit aan GS onderscheidenlijk aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) over elk geval waarin B&W onderscheidenlijk GS bij de uitoefening van taken en bevoegdheden afwijken van het oordeel van de regionale uitvoeringsdienst.

Volgens de toelichting moeten RUD’s melding doen van handhavingsbesluiten die door het bevoegd gezag zijn genomen en waarbij is afgeweken van de desbetreffende adviezen van de RUD.²¹ GS en de ILT moeten vervolgens in het kader van het interbestuurlijk toezicht beoordelen of de bestuurder terecht is afgeweken. Aanvankelijk is, volgens de toelichting, overwogen om niet de melding aan de interbestuurlijke toezichthouder, maar een rapportage aan het horizontale democratische controleorgaan voor te schrijven. Omdat de RUD daarbij in een lastig parket ten opzichte van zijn opdrachtgever terecht zou kunnen komen, is hiervan afgezien en direct voor de interbestuurlijke toezichtslijn gekozen.²²

De Afdeling maakt hierover een aantal opmerkingen.

a. Keuze voor versterking verticaal toezicht

De Afdeling merkt op dat de keuze voor versterking van het verticale toezicht afwijkt van het kabinetsstandpunt op het interbestuurlijke toezicht.²³ In dit kabinetsstandpunt staat het interne, horizontale toezicht door de eigen volksvertegenwoordiging en de rekenkamer voorop. Daarnaast wordt één externe, verticale toezichthouder aangewezen, in beginsel het naasthogere bestuursorgaan, die voor het toezicht gebruik maakt van het generieke toezichtsinstrumentarium.²⁴ Ook de Afdeling heeft eerder aangegeven het terugdringen van het verticale toezicht van groot belang te vinden voor een gelijkwaardige verhouding tussen de overheden. Uit het terugdringen van het verticale toezicht spreekt immers een groot vertrouwen in de rechtmatigheid van de taakuitoefening door decentrale overheden en in het daarop uit te oefenen horizontale toezicht. ²⁵

De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de uitgangspunten van het hiervoor genoemde stelsel van interbestuurlijk toezicht, het verkiezen van het verticale toezicht boven het horizontale toezicht – een bijzondere rechtvaardiging en een daartoe strekkende overtuigende motivering behoeft. Het argument dat de opdrachtgever in het geval van horizontaal toezicht in een lastig parket kan terechtkomen, kan de Afdeling niet overtuigen. Allereerst niet, omdat de verantwoording aan provinciale staten of de gemeenteraad te allen tijde dat risico met zich brengt. Maar ook niet, omdat door de melding aan het verticale toezichthoudende orgaan, GS onderscheidenlijk ILT, ook een ongemakkelijke situatie zal ontstaan tussen de RUD en het betreffende college.

In het geval van de melding door de RUD aan GS kan zich bovendien een ‘tweepettenprobleem’ voordoen. GS kunnen immers ook participeren in de betreffende RUD, al dan niet door deel uit te maken van het bestuur²⁶, en kunnen zich daardoor zowel uitlaten over het algemene handhavingsbeleid als over een specifieke handhavingskwestie. Daardoor neemt de kans op het niet onbevooroordeeld zijn van GS als toezichthouder toe.

Voorts merkt de Afdeling op dat de toelichting de indruk wekt dat in het kader van het verticale toezicht direct overgegaan zou kunnen worden tot het nemen van een besluit overeenkomstig het advies van de RUD.²⁷ Een dergelijk besluit zou dan genomen kunnen worden op basis van de bevoegdheid van het toezichthoudend bestuursorgaan tot indeplaatsstelling indien het aan toezicht onderworpen bestuursorgaan een bij of krachtens een wet gevorderde beslissing of handeling niet of niet naar behoren neemt of verricht.²⁸ De Afdeling merkt op dat in de wettelijke regeling voor ingrijpen bij taakverwaarlozing het in de plaats treden de laatste stap is in een lang traject dat begint met overleg, waarna de toon van waarschuwing steeds strenger wordt. In dat kader wordt wel gesproken van een interventieladder, waarvan het daadwerkelijke gebruik van de toezichtbevoegdheid de laatste trede vormt. Deze trede zal alleen worden gebruikt indien voorgaande stappen geen effect hebben gehad. De Afdeling merkt op dat de door de toelichting gesuggereerde snelheid van besluitvorming op basis van de te volgen procedure voor indeplaatsstelling niet mogelijk is.

Op grond van het vorenstaande adviseert de Afdeling te kiezen voor versterking van het horizontale toezicht. Dit kan naar het oordeel van de Afdeling door in artikel 5.33, derde lid, de meldingsplicht te wijzigen in een melding aan de gemeenteraad onderscheidenlijk provinciale staten.

b. Geschilbeslechting

De Afdeling merkt op dat artikel 5.33, derde lid, vooral ziet op de situatie dat GS of B&W afwijken van het oordeel van een RUD en niet handhavend optreden. Het is in dit verband echter ook voorstelbaar dat GS of B&W, onder invloed van hetzij provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad hetzij een uitspraak van de bestuursrechter²⁹, wil dat de RUD tot handhaving overgaat en de RUD dit weigert (bijvoorbeeld wegens gebrek aan menskracht, middelen of de gestelde prioriteiten). De Afdeling constateert dat in het voorstel noch in de toelichting aan deze situatie aandacht is besteed. Onduidelijk is dan ook of GS dan wel B&W in zo’n geval het mandaat moet terugnemen en zelf moet handhaven dan wel of hiervoor een aparte geschillenregeling moet worden getroffen in de gemeenschappelijke regeling, overeenkomstig artikel 28 juncto 123 van de Wgr.³⁰

De Afdeling adviseert in de toelichting aan dit punt aandacht te besteden en het voorstel zo nodig aan te passen.

6. Uitwisseling van gegevens

Op grond van artikel 5.35, eerste lid, verstrekken de Minister van I&M, de andere betrokken Ministers, GS, B&W, het dagelijks bestuur van het waterschap, de krachtens deze wet door genoemde bestuursorganen aangewezen toezichthouders en de RUD’s, aan elkaar en aan de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving (...) de gegevens waarover zij beschikken, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de doelmatige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving (...). Ingevolge artikel 5.35, tweede lid, kunnen bij amvb ook andere organen en instanties worden aangewezen die bevoegd zijn uit eigen beweging en desgevraagd verplicht gegevens te verstrekken aan de instanties genoemd in het eerste lid.

De Afdeling maakt hierover een aantal opmerkingen.

6.1 Bescherming persoonsgegevens

Volgens de toelichting gaat het bij de uit te wisselen gegevens primair om zakelijke gegevens van bedrijven en organisaties.³¹ Aangezien tot die gegevens ook persoonsgegevens kunnen behoren is, volgens de toelichting, sprake van een inperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarom is het voorstel getoetst aan artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 10 van de Grondwet en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).³²

a. Toepassing van artikel 8 EVRM op rechtspersonen

Uit de toelichting kan worden afgeleid dat artikel 8 EVRM naar het oordeel van de regering alleen van toepassing is als de uit te wisselen gegevens persoonsgegevens betreffen. De Afdeling merkt op dat blijkens de rechtspraak³³ de rechten van artikel 8 EVRM onder bepaalde omstandigheden ook toekomen aan rechtspersonen. Een zodanige uitleg van artikel 8 EVRM kan impliceren dat deze bepaling in bepaalde gevallen³⁴ ook betekenis heeft voor de uitwisseling van gegevens die niet tot individuele personen herleidbaar zijn. Naast artikel 8 EVRM kan hier ook gewezen worden op de mogelijke bescherming op grond van artikel 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest).

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te gaan.

b. Toetsing aan artikel 48 van het EU-Handvest en artikel 6 van het EVRM

Voorts merkt de Afdeling op dat voor zover er bij de uitoefening van de VTH-taken tevens sprake is van uitvoering van EU-recht, ook bepalingen van het EU-Handvest van toepassing zijn.³⁵ Naast de bovengenoemde artikelen 7 en 8 is ook artikel 48 EU-Handvest van belang, dat correspondeert met artikel 6, tweede lid, van het EVRM. Dit artikellid omvat het recht om te zwijgen en niet bij te dragen aan de eigen veroordeling. Hieronder valt ook het recht om het overleggen van (bewijs)stukken te weigeren.³⁶ In artikel 48, tweede lid, EU-Handvest zijn de rechten van de verdediging vastgelegd. Dit artikellid codificeert eerdere jurisprudentie van het Hof van Justitie, waarin het Hof onder meer heeft gesteld dat een fundamenteel vereiste van de rechten van de verdediging is, dat overheidsorganen alleen kennis mogen nemen van gegevens als vooraf het doel en voorwerp van het onderzoek zijn gegeven.³⁷ Dit laatste moet voorkomen dat op basis van vage vermoedens naar bewijzen wordt gezocht (‘fishing expeditions’). Het in de toelichting genoemde gebruik van gegevenssets om ontwikkelingen in het naleefgedrag te onderkennen zou hieraan getoetst moeten worden.³⁸

De Afdeling adviseert het voorstel te toetsen aan artikel 48 van het EU-Handvest juncto artikel 6, tweede lid, van het EVRM.

c. Toetsing aan beperkingsgronden van artikel 8, tweede lid, van het EVRM

Volgens de toelichting voldoet de inperking aan de vereisten van artikel 8, tweede lid, van het EVRM, omdat de met het voorstel te dienen doelen niet op een minder ingrijpende wijze te realiseren zijn en de inperking niet onevenredig is in verhouding tot de met de verwerking van de gegevens te dienen doelen.³⁹

De Afdeling acht de gegeven toelichting op dit punt erg summier. In de toelichting wordt niet aangegeven welke alternatieven voor de voorgestelde informatie-uitwisseling zijn afgewogen noch welke waarborgen zouden kunnen worden ingevoerd om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer zo minimaal mogelijk te maken.

De Afdeling wijst in dit verband bij wijze van voorbeeld op de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Bij de invoering van de Wet bibob is gekozen voor een zeer stringent regime voor de verstrekking van de persoonsgegevens, omdat de wetgever dit – met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer – noodzakelijk achtte wegens de aard van de gegevens en de diversiteit aan bronnen waaruit kan worden geput. De wetgever wilde bovendien voorkomen dat gegevens onnodig zouden worden verspreid, omdat er grote zakelijke en persoonlijke belangen op het spel kunnen staan.⁴⁰ Om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer niet groter te laten zijn dan strikt noodzakelijk, mogen slechts een beperkt aantal personen en bestuursorganen kennis nemen van de informatie⁴¹, is een geheimhoudingsplicht voorgeschreven voor een ieder die op basis van die wet de beschikking krijgt over persoonsgegevens⁴² en is een maximale termijn verbonden aan de verwerking van persoonsgegevens.⁴³

Aangezien de aard van de gegevens hetzelfde is – bedrijfsgegevens en, onder omstandigheden, ook strafvorderlijke en justitiële gegevens⁴⁴ – en er eveneens sprake is van een diversiteit aan bronnen (zie hierna onder punt 6.4), adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op bovengenoemde waarborgen en het voorstel zo nodig aan te passen.

6.2 Brede informatie-uitwisseling

In de toelichting wordt, onder verwijzing naar het rapport van de Commissie- Mans, een goede informatiehuishouding en een optimale uitwisseling van relevante gegevens van cruciaal belang geacht voor een effectieve handhaving.⁴⁵

a. Uitbreiding aantal bestuursorganen betrokken bij informatie-uitwisseling

De Afdeling merkt hierover op dat de Commissie-Mans inderdaad een betere uitwisseling van informatie bepleitte, maar de commissie achtte het aantal instanties dat betrokken is bij vergunningverlening en handhaving eenvoudigweg te groot om adequate informatie-uitwisseling mogelijk te maken.⁴⁶ De commissie bepleitte om die reden schaalvergroting tot het niveau van RUD’s, zodat het aantal betrokken organisaties zou worden beperkt hetgeen de informatie-uitwisseling zou vereenvoudigen. De Afdeling merkt op dat in artikel 5.35, eerste lid, informatie-uitwisseling mogelijk wordt gemaakt tussen alle bestuursorganen die betrokken zijn bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving, ook de bestuursorganen die een RUD hebben ingesteld. Hierdoor neemt het aantal instanties dat betrokken is bij de informatie-uitwisseling juist toe, hetgeen de informatie-uitwisseling zou kunnen bemoeilijken.

De Afdeling adviseert in verband met de bevindingen van de Commissie-Mans en de toets aan artikel 8, tweede lid, van het EVRM, het aantal bestuursorganen in artikel 5.35, eerste lid, te beperken.

b. Uitbreiding bij amvb

Voorts merkt de Afdeling op dat het tweede lid, van artikel 5.35, het mogelijk maakt informatie uit te wisselen met een bij amvb aan te wijzen (onbeperkt aantal) organen en instanties. Volgens de toelichting wordt daarbij gedacht aan de Belastingdienst en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid.⁴⁷

De Afdeling merkt allereerst op dat ook bij het aanwijzen van andere organen – in het licht van de opmerkingen onder a – terughoudendheid moet worden betracht. Voorts merkt zij op dat, indien de aan te wijzen organen al bekend zijn, niet duidelijk is waarom zij niet reeds in dit voorstel zouden kunnen worden opgenomen.

De Afdeling adviseert in de toelichting een dragende motivering op te nemen voor de bevoegdheid om bij amvb nog andere organen aan te wijzen. Daarnaast adviseert de Afdeling de Belastingdienst en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het voorstel zelf op te nemen.

6.3 Privacy Impact Assessment

Op grond van de motie Franken c.s. van 17 mei 2011⁴⁸ dient bij het tot stand brengen van nieuwe wetgeving waarin beperkingen worden aangebracht op het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, aansluitend op de toetsing aan de verdragsverplichting, een Privacy Impact Assessment (PIA) te worden uitgevoerd, waarvan de resultaten in de memorie van toelichting zouden moeten worden vermeld.⁴⁹ De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet blijkt of een PIA is uitgevoerd noch wat de resultaten daarvan zijn.

Voor zover dat nog niet is gedaan, adviseert de Afdeling een PIA uit te voeren. De Afdeling adviseert voorts de resultaten van de PIA in de toelichting op te nemen en het voorstel zo nodig aan te passen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

6.4 Voorziening voor informatie-uitwisseling

In de toelichting wordt melding gemaakt van een in ontwikkeling zijnde voorziening voor informatie-uitwisseling: de Inspectieview Milieu. Deze inspectieview verschaft toegang tot een virtueel dossier waarin inspecteurs informatie over inspectieobjecten kunnen raadplegen. Inspectieview gaat uit van de gedachte dat de overheid handhaaft en niet de afzonderlijke inspecties.⁵⁰

Uit de omschrijving van het systeem in de toelichting maakt de Afdeling op dat er een voorziening wordt gebouwd, waardoor gegevens kunnen worden ingezien die zich bij andere toezichtsinstanties bevinden. In de toelichting staat niet vermeld door wie dat systeem geraadpleegd mag worden noch wie daarvoor als ‘verantwoordelijke’ geldt in de zin van artikel 1, onderdeel d, van de Wbp.

Daardoor ontstaat ook geen duidelijkheid over de aan een systeem verbonden rechten van de betrokkene jegens die verantwoordelijke.⁵¹ Naast inzage heeft betrokkene recht op verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming van de persoonsgegevens en de mogelijkheid van verzet tegen de verwerking daarvan.⁵²

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken wie de ‘verantwoordelijke’ is voor de in ontwikkeling zijnde voorziening. De Afdeling adviseert voorts daarin de beschrijving van de rechten van betrokkene en de plichten van de verantwoordelijke op te nemen en hoe deze zich verhouden tot de uitzonderingen, genoemd in artikel 43 van de Wbp.

7. Delegatie

In het voorgestelde hoofdstuk 5A staan 12 delegatiebepalingen verdeeld over 10 artikelen. De Afdeling merkt daarover het volgende op.

a. Deregulering en beleidsvrijheid

In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de keuze voor het grote aantal delegatiebepalingen. De Afdeling merkt op dat de verwachte toename aan regels als gevolg daarvan haaks staat op het streven van de regering om de regeldruk verder te verminderen.⁵³ De hoeveelheid regels en de beperking die daarvan uitgaat op de beleidsvrijheid van decentrale overheden, staan ook haaks op het streven naar ‘deregulering’ en ‘een zo groot mogelijke beleidsvrijheid voor de decentrale overheden’.⁵⁴

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de het grote aantal delegatiebepalingen in relatie tot het streven naar deregulering.

b. Subdelegatie

De Afdeling merkt voorts op dat van delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften – in verband met het uitgangspunt dat deze op zo hoog mogelijk regelniveau worden vastgesteld – terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Delegatie aan een minister moet bovendien beperkt blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.⁵⁵ Voorts dient elke delegatie van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.⁵⁶ De Afdeling is van oordeel dat aan deze vereisten niet in alle gevallen wordt voldaan:

• Artikelen 5.28, tweede lid, 5.29, tweede lid, en 5.33, zesde lid

Ingevolge deze artikelleden kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over het bepaalde bij de eerder in deze artikelen genoemde amvb.

De Afdeling acht deze omschrijving dermate onbepaald dat hiervan geen enkele begrenzing uitgaat naar de bevoegdheid van de minister. Op deze wijze kan de regelgevende bevoegdheid ook niet getoetst worden aan de hierboven genoemde voorwaarden voor delegatie aan een minister.

• Artikel 5.32, tweede en derde lid

Ingevolge deze artikelleden verrichten B&W en GS onderzoek naar de kwaliteit van de uitoefening van de taken en bevoegdheden en kunnen zij verplicht worden ook prestatievergelijking uit te voeren ten aanzien van de kwaliteit van de uitoefening van de taken en bevoegdheden. Op grond van artikel 5.32, tweede lid, kunnen bij amvb nadere regels worden gesteld over de te onderzoeken onderwerpen alsmede over de te gebruiken onderzoeksmethode. Op grond van artikel 5.32, derde lid, tweede volzin, kunnen bij ministeriële regeling regels worden gegeven over de methode, frequentie, inhoud en omvang van de prestatievergelijking. Uit de toelichting blijkt niet waarop de keuze is gebaseerd om voor soortgelijke onderdelen⁵⁷ in het eerste geval regels te stellen bij amvb en in het tweede geval regels te stellen bij ministeriële regeling. Volgens de toelichting is aangesloten bij de formulering in artikel 4.22, vierde lid, van de Wet milieubeheer⁵⁸, maar dat artikel biedt de mogelijkheid nadere regels te stellen bij amvb.

• Artikel 5.33, eerste lid

Bovengenoemd artikellid verplicht GS en B&W van de gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in artikel 8 van de Wet veiligheidsregio’s of tot een kring van daartoe bij regeling van de Minister van I&M en de Minister van Veiligheid en Justitie (V&J) aangewezen gemeenten er voor zorg te dragen dat de taken en bevoegdheden (...) in het verband van een RUD worden uitgeoefend.

Het artikellid beoogt, volgens de toelichting, de schaal waarop en het werkgebied waarbinnen provincies en gemeenten regionaal moeten samenwerken congruent te laten zijn met die van de veiligheidsregio’s, zodat er een betere afstemming mogelijk is tussen de RUD en de veiligheidsregio.⁵⁹ Een afwijkende schaal en werkgebied zijn alleen mogelijk na aanwijzing daarvan in een ministeriële regeling van de Ministers van I&M en V&J.⁶⁰ De Afdeling is van oordeel dat delegatie van deze regelgevende bevoegdheid aan de Ministers van I&M en V&J niet voldoet aan bovengenoemde voorwaarden voor subdelegatie.⁶¹

• Artikel 5.33, vijfde lid

Ingevolge dit artikellid kunnen bij amvb regels worden gesteld over de instelling en organisatie van een regionale uitvoeringsdienst.

Volgens de toelichting gaat het daarbij om eisen die essentieel zijn voor het borgen van de continuïteit en werking van het VTH-systeem als geheel.⁶²

De Afdeling merkt op dat bovengenoemde eisen vrij gedetailleerd zijn en de nadruk leggen op uniformiteit en minder op diversiteit en regionale verschillen. Dit wekt verbazing, omdat de 28 opgerichte regionale uitvoeringsdiensten onderlinge verschillen vertonen.⁶³ Voorts merkt Afdeling op dat uit de instelling van een openbaar lichaam op basis van Wgr volgt dat de algemene bepalingen over openbare lichamen uit de Wgr evenzeer van toepassing zijn.⁶⁴ Deze algemene bepalingen zorgen reeds voor uniformiteit in de vormgeving van openbare lichamen, waar overigens niet bij amvb van kan worden afgeweken.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling op dat het artikellid weliswaar facultatief is geformuleerd (kunnen), maar dat de toelichting een meer imperatieve indruk wekt (het zal gaan om eisen).

c. Concluderende opmerkingen

De Afdeling adviseert de keuze voor een amvb dan wel een ministeriële regeling in de toelichting telkens te onderbouwen. De Afdeling adviseert voorts de delegatie van de regelgevende bevoegdheid aan ministers te toetsen aan de voorwaarden voor subdelegatie. Indien de toets positief uitvalt, adviseert de Afdeling de bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk te begrenzen.⁶⁵

8. Jaarlijks onderzoek

Ingevolge artikel 5.32, eerste lid, verrichten B&W en GS onderzoek naar de kwaliteit van de uitoefening van de taken en bevoegdheden door henzelf, de onder hun gezag staande ambtenaren en de regionale uitvoeringsdienst. Zij dienen de resultaten van dat onderzoek te rapporteren aan de gemeenteraad onderscheidenlijk provinciale staten. Volgens de toelichting vormt dit artikel de grondslag voor de kwaliteitsbewaking van de taken op het gebied van omgevingsrecht en in het bijzonder van de taken die niet tot het zogeheten basistakenpakket behoren. Zij dienen te onderzoeken of de taakuitvoering voldoet aan de kwaliteitscriteria, zoals die worden opgenomen in de amvb op basis van het voorgestelde artikel 5.28, eerste lid.⁶⁶

De Afdeling maakt hierover een aantal opmerkingen.

a. Noodzaak onderzoeksverplichting

Allereerst merkt zij op dat ingevolge de Provincie- en Gemeentewet GS respectievelijk B&W periodiek onderzoek dienen te verrichten naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur.⁶⁷ Over de resultaten van de onderzoeken dienen zij schriftelijk verslag uit te brengen aan provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad.⁶⁸ De toegevoegde waarde van het artikellid lijkt vooral gelegen in het onderzoek naar de taakuitoefening door de RUD, maar die taakuitoefening geschiedt op basis van mandaat en geldt dien ten gevolge als taakuitoefening door GS en B&W.⁶⁹ Ook voor het verkrijgen van de medewerking van een RUD aan onderzoek door GS en B&W is het artikellid overbodig, omdat een gemandateerde gehouden is aan de mandaatgever op diens verzoek inlichtingen te verschaffen⁷⁰ en op een openbaar lichaam, ingevolge de Wgr, een informatie- en verantwoordingsplicht rust.⁷¹

De Afdeling merkt voorts op dat alle in een RUD participerende provincies en gemeenten hetzelfde onderzoek moeten (laten) verrichten naar de uitvoering van de betreffende RUD, hetgeen voor een aanmerkelijke (bestuurs-)last kan zorgen bij die RUD. Ten slotte merkt Afdeling op dat het verrichten van onderzoek geen deel uitmaakt van de afspraken in de Packagedeal ‘Mans/eindbeeld’.

De Afdeling adviseert het opleggen van de verplichting tot onderzoek aan GS en B&W te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

b. Frequentie

In de toelichting wordt de keuze voor de jaarlijkse frequentie van het onderzoek niet onderbouwd. De Afdeling acht deze frequentie van onderzoek vrij hoog en vraagt zich af of de bestuurslasten voor de provincies, gemeenten en de RUD, als voorwerp van onderzoek, daardoor niet onnodig worden vergroot.⁷² Dit laatste temeer, omdat het voorstel daarnaast verplicht tot een evaluatie van de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk (zie artikel XIII en hierna onder punt 11.1).⁷³

De Afdeling adviseert ‘elk jaar’ in artikel 5.32, eerste lid, te schrappen.

d. Financiering onderzoek

Indien de verplichting tot het verrichten van onderzoek door GS en B&W in het voorstel blijft gehandhaafd, dienen de kosten daarvan ingevolge artikel 105, derde lid, van de Provinciewet en artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet aan hen te worden vergoed. Uit de toelichting blijkt niet op welke wijze deze kosten aan hen zullen worden vergoed.⁷⁴

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

9. Prestatievergelijking

Op grond van artikel 5.32, derde lid, kan de Minister van I&M bij ministeriële regeling bepalen dat GS en B&W een prestatievergelijking uitvoeren ten aanzien van de kwaliteit van de uitoefening van taken en bevoegdheden. De regeling bevat regels over de methode, frequentie, inhoud en omvang van de prestatievergelijking, alsmede over de rapportage van de prestatievergelijking aan de gemeenteraad onderscheidenlijk provinciale staten.

De Afdeling merkt op dat prestatievergelijking een goede wijze is om de kwaliteit van het eigen functioneren te toetsen aan dat van anderen. Ook de Commissie- Oosting zag het als een wijze om het horizontale toezicht binnen decentrale overheden te versterken.⁷⁵ Het is evenwel niet wenselijk om via een verticale regeling methoden van horizontaal toezicht voor te schrijven. De Afdeling acht het derhalve niet wenselijk dat de Minister van I&M prestatievergelijking aan decentrale overheden verplicht stelt. Daarenboven is het zeker niet wenselijk de prestatievergelijking tot op detailniveau te regelen. Niet alleen wegens het streven van de regering naar deregulering, maar ook omdat de decentrale overheden de laatste jaren op dit terrein voldoende eigen initiatief hebben getoond alsmede voldoende expertise hebben ontwikkeld.⁷⁶ Mochten GS of B&W op het terrein van prestatievergelijking nalatig zijn kan de Minister van I&M onderscheidenlijk kunnen GS ook eigen onderzoek laten verrichten. De Afdeling is van oordeel dat het gebruik van prestatievergelijking en de wijze waarop daar invulling aan wordt gegeven aan de decentrale overheden kan worden overgelaten.

De Afdeling adviseert artikel 5.32, derde lid, te schrappen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling op dat hetgeen zij hiervoor heeft opgemerkt over de financiering van onderzoek eveneens geldt voor de financiering van prestatievergelijking (zie punt 8c).

10. Generiek toezicht waterschappen

Op grond van het voorgestelde artikel 5.36, eerste lid, zijn de artikelen 124, 124a en 124c tot en met 124i van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing indien het voorgestelde hoofdstuk 5A van de Wabo van toepassing is en een orgaan van een waterschap een bij of krachtens dat hoofdstuk gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt of een bij of krachtens dat hoofdstuk gevorderde handeling niet of niet naar behoren verricht. Op grond van het tweede lid van artikel 5.36 is geheel hoofdstuk XVII van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing op door een orgaan van een waterschap genomen besluiten en niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg.

a. Noodzaak overeenkomstige toepassing

De artikelen 124, 124a en 124c tot en met 124i respectievelijk hoofdstuk XVII van de Gemeentewet behelzen – kortweg – het generieke toezicht op gemeenten.⁷⁷ Aangezien het generieke toezicht op waterschappen is geregeld in de artikelen 60 respectievelijk 156 tot en met 163 van de Waterschapswet acht de Afdeling de overeenkomstige toepassing van de artikelen uit de Gemeentewet overbodig.

De Afdeling adviseert artikel 5.36 te schrappen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

b. Toespitsing op waterschappen

Indien bovengenoemde artikelen van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing worden verklaard op waterschappen, mist de Afdeling in artikel 5.36 de toespitsing van die artikelen op de organisatiestructuur van waterschappen.⁷⁸

De Afdeling adviseert artikel 5.36 op dit punt aan te vullen.

11. Overige opmerkingen

11.1 Evaluatiebepaling

Ingevolge artikel XIII is de Minister van I&M voornemens, binnen vijf jaar na inwerkingtreding van deze wet en in overeenstemming met de Minister van V&J, een verslag aan de Staten-Generaal te zenden over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Uit de toelichting blijkt niet welke methode van evaluatie gehanteerd zal worden, noch welke criteria geformuleerd zullen worden aan de hand waarvan de wet geëvalueerd zal worden. Evenmin wordt duidelijk hoe de objectiviteit van de evaluatie gewaarborgd zal worden.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

11.2 Inwerkingtreding

Artikel XIV maakt gefaseerde inwerkingtreding van het voorstel mogelijk. Volgens de toelichting blijkt dat voor het bepalen van het precieze tijdstip (of tijdstippen) van inwerkingtreding zal worden aangesloten bij de vaste verandermomenten voor regelgeving. De Afdeling merkt op dat een groot deel van de normstelling gedelegeerd wordt naar een amvb of een ministeriële regeling (zie eerder punt 7). Om die reden adviseert de Afdeling de inwerkingtreding van dit voorstel af te stemmen op de inwerkingtreding van de gedelegeerde regelingen.

11.3 Ondertekening

De Staatssecretaris van I&M is de enige ondertekenaar van het voorstel. Het voorstel beoogt grote invloed uit te oefenen op de taakuitvoering van gemeenten en provincies op het terrein van het omgevingsrecht. De Afdeling vraagt zich af waarom in dit geval van medeondertekening door de Minister van BZK is afgezien.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en zo nodig in medeondertekening te voorzien.

12. Voor redactionele kanttekeningen en overige redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlagen I en II.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner.

Bijlage I bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.13.0029/IV met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

• In de artikelen 5.28, eerste lid, onderdeel c, 5.29, eerste lid, onderdeel b, 5.31, derde lid, 5.33, derde en vijfde lid, 5.34, eerste lid, en 5.35, eerste lid, de zinsnede ‘voor het in ... bedoelde ...’ telkens vervangen door: voor het ..., bedoeld in het ..., (Ar. 82 (2)).

• In de artikelen 5.33, tweede lid 5.34, eerste lid, de zinsnede ‘, als bedoeld in het ... lid,’ vervangen door: als bedoeld in het ... lid (Ar. 82 (3)).

• In artikel 5.32, eerste lid, de zinsnede ‘Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten doen’ vervangen door: Burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten verrichten (Ar. 66).

• In artikel 5.32, eerste lid, het woord ‘of’ vervangen door: onderscheidenlijk (Ar. 66).

• In artikel 5.33, vierde lid, de zinsnede ‘in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen’ vervangen door: in artikel 8, eerste lid, juncto artikel 52, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen

  (artikel 52 ziet op regelingen tussen gemeenten en provincies, artikel 8 ziet alleen op regelingen tussen gemeenten).

• In artikel 5.33, eerste lid, wordt de zinsnede ‘doelmatige en doeltreffende uitvoering’ vervangen door: doelmatige en doeltreffende uitoefening (Ar. 50; de Awb bezigt uitoefening van taken en bevoegdheden).

• Van artikel 5.33, vierde lid, het eerste lid maken en het eerste, tweede, vijfde en zesde lid vernummeren tot tweede, derde, vierde en vijfde lid.

• Van artikel 5.33, derde lid, een afzonderlijk artikel maken (Ar. 99 (3)).

• In artikel 5.34, tweede lid, de woorden ‘kan bepalen’ vervangen door: kan besluiten (Ar. 50).

• In artikel 5.35, tweede lid, de zinsnede ‘andere organen en instanties’ vervangen door: bestuursorganen (Ar. 50 juncto art. 1:1, eerste lid, Awb).

• In artikel 5.35, derde lid, onderdeel b, de zinsnede ‘over het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens’ vervangen door: de verwerking van gegevens (Ar. 52).

• In het in artikel IX, onder B, voorgestelde artikel 21.1a de zinsnede ‘uitoefening van bevoegdheden’ vervangen door: uitoefening van taken en bevoegdheden (zie evenknie in artikel 5.28, eerste lid, onderdeel a).

• In het in artikel X voorgestelde artikel 58a, derde lid, de zinsnede ‘Onze Ministers, wie het aangaat’ vervangen door: Onze Minister(s) die het mede aangaat (Ar. 74 (2)).

Bijlage II bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.13.0029/IV met overige redactionele kanttekeningen.

De Afdeling merkt op dat indien in artikelen soortgelijke onderwerpen worden geregeld, daarbij zoveel mogelijk gestreefd moet worden naar congruentie van terminologie.⁷⁹ De Afdeling is van oordeel dat hieraan in het voorstel of de toelichting niet in alle gevallen wordt voldaan. De Afdeling adviseert – voor zover het verschil tussen de bovengenoemde artikelleden is beoogd – het verschil in de toelichting telkens te verduidelijken. De Afdeling adviseert – voor zover het verschil niet is beoogd – de artikelleden en/of de toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen.

• Artikel 5.29, eerste lid, onderdeel a, en artikel 5.29, derde lid

In artikel 5.29, eerste lid, onderdeel a, is sprake van prioriteitenstelling bij de handhaving voor zover die prioriteitenstelling van bovenregionaal belang is. In artikel 5.29, derde lid, draagt de Minister van I&M zorg voor de afstemming van de uitvoering, voor zover die afstemming naar zijn oordeel van meer dan provinciaal belang is. Uit de toelichting blijkt niet of dit verschil beoogd is. Aangezien GS, ingevolge artikel 5.31, eerste lid, binnen de provincie zorg dragen voor de coördinatie van de uitvoering, ligt het voor de hand de prioriteitenstelling in artikel 5.29, eerste lid, onderdeel a, ook van meer dan provinciaal belang te maken.

• Artikel 5.30 Wabo en artikel 58a Wed

Het voorgestelde artikel 58a van de Wet economische delicten (Wed) is, volgens de toelichting, ‘de strafrechtelijke evenknie van het voorgestelde artikel 5.30⁸⁰ en biedt de basis voor vergelijkbare regels die betrekking kunnen hebben op de programmatische inzet van opsporingsactiviteiten’.⁸¹

De Afdeling merkt op dat ingevolge artikel 58a, derde lid, overleg dient plaats te vinden met de ‘bestuursorganen, bedoeld in het eerste lid’, terwijl ingevolge artikel 5.30, eerste lid, overleg dient plaats te vinden met ‘vertegenwoordigers vanuit de bestuurders van provincies, gemeenten en waterschappen’. Uit de toelichting wordt niet duidelijk of dit verschil beoogd is. Als gevolg van de formulering in artikel 58a, derde lid, van de Wed zouden aan het landelijk overleg alle bestuursorganen moeten deelnemen die belast zijn met bestuursrechtelijke handhaving.

Voorts blijkt niet wat onder ‘vertegenwoordigers vanuit de bestuurders van provincies, gemeenten en waterschappen’ moet worden verstaan. Indien daarmee geduid wordt op de koepelorganisaties van provincies, gemeenten en waterschappen zou daarvoor beter kunnen worden aangesloten bij de terminologie in de Provincie- en Gemeentewet.⁸²

• Artikel 5.32, eerste en derde lid

De Afdeling merkt op artikel 5.32, eerste lid, verplicht tot onderzoek naar de uitoefening van taken en bevoegdheden door B&W en GS zelf, de onder hun gezag staande ambtenaren en de regionale uitvoeringsdienst. De cursieve zinsnede ontbreekt in artikel 5.32, derde lid, waarin verplicht kan worden tot prestatievergelijking. Hierdoor is niet duidelijk wiens prestaties dienen te worden vergeleken. Uit de toelichting blijkt niet of dit een omissie is dan wel berust op een bewuste keuze.

• Artikel 5.33, tweede lid, tweede volzin, en toelichting

Op grond van artikel 5.33, tweede lid, tweede volzin, kunnen bij de maatregel taken en bevoegdheden worden aangewezen die, gelet op de bijzondere deskundigheid die voor het uitvoeren van die taken en bevoegdheden is vereist, uitsluitend in het verband van bij die maatregel aangewezen RUD’s worden uitgeoefend. Volgens de toelichting kunnen taken waarvoor een bepaalde deskundigheid is vereist ook aan een selecte groep van RUD’s worden toegekend.⁸³

De Afdeling merkt op dat de toelichting de indruk wekt dat binnen het basistakenpakket taken en bevoegdheden kunnen worden aangewezen die uitsluitend door een selecte groep van RUD’s worden uitgeoefend. De tekst van de tweede volzin is evenwel zo ruim geformuleerd dat bij amvb een onbeperkt aantal taken en bevoegdheden zouden kunnen worden aangewezen, ook taken en bevoegdheden die buiten het basistakenpakket en buiten het omgevingsrecht vallen.

• Artikel 5.33, derde lid en toelichting

De Afdeling merkt op dat de terminologie in de toelichting niet overeenkomt met die van artikel 5.33, derde lid. In het artikellid worden de termen verslag en oordeel gebruikt, terwijl in de toelichting melding en advies worden gebruikt. De Afdeling is van oordeel dat de termen melding en advies beter aansluiten bij de inhoud van deze besluiten en bij de terminologie van de Awb.⁸⁴ Voorts merkt de Afdeling op dat in de toelichting uitsluitend gesproken wordt over het niet nemen van een handhavingsbesluit door B&W of GS, terwijl het artikellid ‘elk geval’ noemt ‘waarin B&W of GS bij de uitoefening van de in het eerste en tweede lid bedoelde taken en bevoegdheden afwijken’.

• Artikel 5.33, vierde lid, en toelichting

Op grond van artikel 5.33, vierde lid, kunnen GS en B&W, besluiten tot een andere vorm van samenwerking dan een openbaar lichaam, als bedoeld in artikel 8 van de Wgr, indien alle in een RUD deelnemende bestuursorganen van oordeel zijn, dat de RUD op andere wijze moet worden ingesteld. Volgens de toelichting is een openbaar lichaam op basis van de Wgr de meest gewenste organisatievorm, maar kunnen GS en B&W in unanimiteit besluiten de RUD op een andere wijze te organiseren, mits deze organisatievorm gelijkwaardig is aan een openbaar lichaam.

Samenwerking op basis van een contract of een centrumgemeenteconstructie zijn, volgens de toelichting, in ieder geval niet gelijkwaardig.⁸⁵

De Afdeling merkt op dat – anders dan de toelichting suggereert – in het artikellid geen enkel vereiste wordt genoemd waaraan de andere organisatievorm moet voldoen. De enige voorwaarde die gesteld wordt is die van unanimiteit tussen de betreffende bestuursorganen.

Uit de voorbeelden van ongewenste organisatievormen blijkt niet of privaatrechtelijke organisatievormen daar ook toe behoren. Wegens de te mandateren toezichts- en handhavingsbevoegdheden, waaronder bijvoorbeeld de bevoegdheid tot binnentreden, acht de Afdeling een privaatrechtelijke organisatievorm ongewenst.

• Artikel 5.35, eerste tot en met derde lid

In artikel 5.35, derde lid, onderdeel b, is een ruimere doelbinding, ‘voor zover die gegevens van belang zijn met het oog op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hier bedoelde wetten’, opgenomen dan de doelbinding in de eerste twee artikelleden, ‘noodzakelijk zijn voor de doelmatige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens die wetten’. De laatstgenoemde doelbinding biedt meer bescherming aan de gegevens van betrokkenen. Uit de toelichting blijkt niet of het verschil in doelbinding is beoogd.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving)

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz, enz, enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan te vullen met bepalingen over de kwaliteitsbevordering en samenwerking in de uitoefening van taken en bevoegdheden inzake in het bijzonder de omgevingsvergunning en de handhaving van het bepaalde bij of krachtens enkele wetten op het gebied van het omgevingsrecht;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 5.2a vervallen het tweede en vierde lid, onder vernummering van het derde lid tot tweede lid.

B

Paragraaf 5.2 vervalt.

C

Na artikel 5.26 wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:

Hoofdstuk 5A Kwaliteitsbevordering en samenwerking

Artikel 5.27

• 1. Dit hoofdstuk is, voor zover het de handhaving van bij of krachtens deze wet gegeven regels betreft, van toepassing op de bestuursrechtelijke handhaving.

• 2. Dit hoofdstuk is mede van toepassing op de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de wetten, genoemd in artikel 5.1, voor zover dit bij of krachtens die wetten is bepaald.

Artikel 5.28

• 1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:

  • a. de kwaliteit van de uitoefening van taken en bevoegdheden door de betrokken bestuursorganen met betrekking tot de omgevingsvergunning en, voor zover dit in de Wet milieubeheer is bepaald, met betrekking tot activiteiten waarvoor krachtens hoofdstuk 8 van die wet regels zijn gesteld;

  • b. de kwaliteit van de handhaving door de betrokken bestuursorganen van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten en

  • c. de vereiste bekwaamheid en beschikbare deskundigheid van de ambtenaren, betrokken bij de onder a en b bedoelde uitoefening van taken en bevoegdheden.

  Bij de maatregel kan worden bepaald dat de regels slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën van gevallen. De maatregel bevat geen regels over activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.

• 2. Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met Onze betrokken Minister, nadere regels worden gesteld over het bepaalde bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid.

Artikel 5.29

• 1. Bij algemene maatregel van bestuur worden in het belang van een doelmatige handhaving regels gesteld over:

  • a. het volgens een strategie en programma uitoefenen van de bevoegdheden tot handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten door de betrokken bestuursorganen, waaronder in ieder geval wordt begrepen de prioriteitenstelling bij de handhaving voor zover die prioriteitenstelling van bovenregionaal belang is;

  • b. de afstemming van de uitoefening van de onder a bedoelde bevoegdheden tot handhaving en de daarmee samenhangende werkzaamheden tussen de bestuursorganen die belast zijn met de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten en de onder hun gezag werkzame toezichthouders, alsmede op de werkzaamheden van de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten.

• 2. Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met Onze betrokken Minister, nadere regels worden gesteld over het bepaalde bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid.

• 3. Onze Minister draagt zorg voor de afstemming van de uitvoering van het bepaalde krachtens het eerste lid, voor zover die afstemming naar zijn oordeel van meer dan provinciaal belang is.

Artikel 5.30

• 1. Over de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.28, eerste lid, onder a en b, en 5.29, eerste lid, onder a en b, en over de handhaving door de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten, vindt regelmatig overleg plaats tussen Onze Minister, Onze betrokken Ministers, vertegenwoordigers vanuit de bestuurders van provincies, gemeenten en waterschappen, het openbaar ministerie en de regionale uitvoeringsdiensten, bedoeld in artikel 5.33, eerste lid.

• 2. Onze Minister en Onze betrokken Ministers stellen voor dat overleg een of meer overlegorganen in, waarbij in elk van die gevallen de samenstelling van het overlegorgaan wordt bepaald. Op uitnodiging kunnen andere instanties, gelet op hun betrokkenheid bij de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten, deelnemen aan het overleg.

• 3. In het overleg worden in ieder geval afspraken gemaakt over de onderwerpen waarover krachtens dit hoofdstuk of krachtens artikel 58a van de Wet op de economische delicten regels zijn gesteld.

Artikel 5.31

• 1. Gedeputeerde staten dragen binnen de provincie zorg voor de coördinatie van de uitvoering van het bepaalde krachtens de artikelen 5.28 en 5.29, door de bevoegde bestuursorganen. Zij houden daarbij rekening met de in het verband van een regionale uitvoeringsdienst, bedoeld in artikel 5.33, eerste lid, gemaakte afspraken.

• 2. Ter uitvoering van het eerste lid vindt in iedere provincie regelmatig overleg plaats tussen de bestuursorganen die belast zijn met de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.28, eerste lid, onder a en b, en 5.29, eerste lid, onder a en b.

• 3. Gedeputeerde staten stellen voor het in het tweede lid bedoelde overleg een of meer overlegorganen in. Op uitnodiging kunnen andere instanties, die belast zijn met de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten, deelnemen aan het overleg.

Artikel 5.32

• 1. Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten doen binnen de gemeente of provincie elk jaar onderzoek naar de kwaliteit van de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.28, eerste lid, onder a en b, en 5.29, eerste lid, onder a en b, door henzelf, de onder hun gezag staande ambtenaren en de regionale uitvoeringsdienst, bedoeld in artikel 5.33, eerste lid. Zij rapporteren de resultaten van dat onderzoek aan de gemeenteraad onderscheidenlijk provinciale staten.

• 2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de te onderzoeken onderwerpen, alsmede regels over de te gebruiken onderzoeksmethode.

• 3. Onze Minister kan bij ministeriële regeling bepalen dat burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten een prestatievergelijking uitvoeren ten aanzien van de kwaliteit van de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.28, eerste lid, onder a en b, en 5.29, eerste lid, onder a en b. De regeling bevat regels over de methode, frequentie, inhoud en omvang van de prestatievergelijking, alsmede over de rapportage van de prestatievergelijking aan de gemeenteraad, onderscheidenlijk provinciale staten.

Artikel 5.33

• 1. Gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in artikel 8 van de Wet veiligheidsregio’s of tot een kring van daartoe bij regeling van Onze Minister en Onze Minister van Veiligheid en Justitie aangewezen gemeenten dragen er zorg voor dat de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.28, eerste lid, onder a en b, en 5.29, eerste lid, onder a en b, in het verband van een regionale uitvoeringsdienst worden uitgeoefend, in ieder geval voor die taken en bevoegdheden waarvoor dat krachtens het tweede lid is bepaald en voor het overige voor zover dat noodzakelijk is voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van die taken en bevoegdheden.

• 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden taken en bevoegdheden, als bedoeld in het eerste lid, aangewezen die in ieder geval in het verband van een regionale uitvoeringsdienst worden uitgeoefend. Bij de maatregel kunnen taken en bevoegdheden worden aangewezen die, gelet op de bijzondere deskundigheid die voor het uitvoeren van die taken en bevoegdheden is vereist, uitsluitend in het verband van bij die maatregel aangewezen regionale uitvoeringsdiensten worden uitgeoefend.

• 3. De regionale uitvoeringsdienst brengt verslag uit aan gedeputeerde staten, onderscheidenlijk aan de Inspectie Leefomgeving en Transport, over elk geval waarin burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, bij de uitoefening van de in het eerste en tweede lid bedoelde taken en bevoegdheden afwijken van het oordeel van de regionale uitvoeringsdienst.

• 4. Gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de in het eerste lid bedoelde gemeenten stellen een openbaar lichaam in als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen ten behoeve van het uitoefenen van de krachtens het tweede lid aangewezen taken en bevoegdheden, tenzij alle bij toepassing van het eerste lid in een regionale uitvoeringsdienst deelnemende bestuursorganen van oordeel zijn dat de regionale uitvoeringsdienst op andere wijze moet worden ingesteld.

• 5. Bij de in het tweede lid bedoelde maatregel kunnen regels worden gesteld over de instelling en organisatie van een regionale uitvoeringsdienst.

• 6. Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met Onze betrokken Minister, nadere regels worden gesteld over het bepaalde bij de maatregel, bedoeld in het tweede lid.

Artikel 5.34

• 1. De bij besluit van gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders of een ander bestuursorgaan aangewezen, bij een regionale uitvoeringsdienst, als bedoeld in artikel 5.33, eerste lid, werkzame toezichthouders zijn bevoegd toezicht uit te oefenen op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de in artikel 5.27 bedoelde wetten in het gebied waarin die regionale uitvoeringsdienst werkzaam is.

• 2. Onze Minister kan bepalen dat voor door hem aan te wijzen categorieën van activiteiten de in het eerste lid bedoelde toezichthouders mede bevoegd zijn buiten het in het eerste lid bedoelde gebied toezicht uit te oefenen op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de in artikel 5.27 bedoelde wetten.

Artikel 5.35

• 1. Onze Minister, Onze betrokken Ministers, gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, de krachtens deze wet door genoemde bestuursorganen aangewezen toezichthouders en de regionale uitvoeringsdiensten, bedoeld in artikel 5.33, eerste lid, verstrekken aan elkaar en aan de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van de in artikel 5.27 bedoelde wetten de gegevens waarover zij beschikken, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de doelmatige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens die wetten.

• 2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere organen en instanties dan die bedoeld in het eerste lid, worden aangewezen, die bevoegd zijn uit eigen beweging en desgevraagd verplicht gegevens te verstrekken aan Onze Minister, Onze betrokken Ministers, gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, de krachtens deze wet door genoemde bestuursorganen aangewezen toezichthouders, de regionale uitvoeringsdiensten, bedoeld in artikel 5.33, eerste lid, of de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de in artikel 5.27 bedoelde wetten, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de doelmatige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens die wetten.

• 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:

  • a. de gevallen waarin in ieder geval voldaan is aan de vereisten voor de in het eerste lid bedoelde verplichting tot het verstrekken van gegevens en de wijze waarop gegevens als bedoeld in het eerste of tweede lid worden verstrekt;

  • b. het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens door de in het eerste lid bedoelde bestuursorganen, toezichthouders en uitvoeringsdiensten en door de krachtens het tweede lid aangewezen andere organen en instanties, voor zover die gegevens van belang zijn met het oog op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hier bedoelde wetten;

  • c. de verdeling van de kosten die noodzakelijk verbonden zijn aan het uitvoeren van het bepaalde bij en krachtens dit artikel.

Artikel 5.36

• 1. Voor zover dit hoofdstuk bij of krachtens een in artikel 5.1 genoemde wet van toepassing is en een orgaan van een waterschap een bij of krachtens dit hoofdstuk gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt of een bij of krachtens dit hoofdstuk gevorderde handeling niet of niet naar behoren verricht, zijn de artikelen 124, 124a en 124c tot en met 124i van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing.

• 2. Hoofdstuk XVII van de Gemeentewet is van overeenkomstige toepassing op door een orgaan van een waterschap bij of krachtens dit hoofdstuk genomen besluiten en niet-schriftelijke beslissingen, gericht op enig rechtsgevolg.

D

In artikel 7.4 wordt ‘of 5.3’ vervangen door: 5.28, 5.32, tweede lid, 5.33, tweede lid, of 5.35, tweede en derde lid,.

ARTIKEL II

In artikel 113a, tweede lid, van de Flora- en Faunawet wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.23’ vervangen door: 5.10 tot en met 5.23 en hoofdstuk 5A.

ARTIKEL III

In artikel 63, derde lid, van de Monumentenwet 1988 wordt de zinsnede ‘is hoofdstuk 5’ vervangen door: zijn de hoofdstukken 5 en 5A.

ARTIKEL IV

In artikel 57a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.23’ vervangen door: 5.10 tot en met 5.23 en hoofdstuk 5A.

ARTIKEL V

Artikel 8.6 van de Waterwet komt te luiden:

Artikel 8.6

Met betrekking tot de handhaving van het bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 6 of krachtens artikel 10.1 bepaalde zijn paragraaf 5.4 en hoofdstuk 5A van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing.

ARTIKEL VI

In artikel 95, eerste lid,van de Wet bodembescherming wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.16’ vervangen door ‘5.10 tot en met 5.16’ en wordt na de zinsnede’5.23’ ingevoegd: en hoofdstuk 5A.

ARTIKEL VII

In artikel 148, eerste lid, van de Wet geluidhinder wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.16’ vervangen door ‘5.10 tot en met 5.16’ en wordt na de zinsnede ‘5.23’ ingevoegd: en hoofdstuk 5A.

ARTIKEL VIII

In artikel 90, eerste lid, van de Wet inzake de luchtverontreiniging wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.16’ vervangen door ‘5.10 tot en met 5.16’ en wordt na de zinsnede ‘5.23’ ingevoegd: en hoofdstuk 5A.

ARTIKEL IX

De Wet milieubeheer wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 18.1a wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste en het tweede lid wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.16’ vervangen door: 5.10 tot en met 5.16;

2. In het eerste en het tweede lid wordt na de zinsnede ‘5.26’ telkens ingevoegd: en hoofdstuk 5A.

B

In hoofdstuk 21 wordt na artikel 21.1 een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 21.1a

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de kwaliteit van de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van hoofdstuk 8.

ARTIKEL X

In de Wet op de economische delicten wordt na artikel 58 een titel ingevoegd die luidt als volgt:

Titel XIa

Van de samenwerking

Artikel 58a

• 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van een doelmatige handhaving regels worden gesteld over de samenwerking van de personen en instanties die belast zijn met de opsporing van economische delicten onderling en met de bestuursorganen die belast zijn met de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de in de artikelen 1 en 1a genoemde wetten.

• 2. De regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen onder meer betrekking hebben op het volgens een strategie en programma uitoefenen van bevoegdheden tot opsporing van overtredingen van nader aangeduide wettelijke voorschriften en de afstemming daarvan met de uitoefening van bevoegdheden ten behoeve van de bestuursrechtelijke handhaving.

• 3. Over de uitoefening van de taken en bevoegdheden in het kader van de samenwerking, bedoeld in het eerste lid, overlegt Onze Minister van Veiligheid en Justitie regelmatig gezamenlijk met Onze Ministers, wie het aangaat, het openbaar ministerie en de bestuursorganen, bedoeld in het eerste lid.

ARTIKEL XI

In artikel 7.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.25’ vervangen door: 5.10 tot en met 5.23 en hoofdstuk 5A.

ARTIKEL XII

In artikel 92, tweede lid, van de Woningwet wordt de zinsnede ‘5.3 tot en met 5.25’ vervangen door: 5.10 tot en met 5.23 en hoofdstuk 5A.

ARTIKEL XIII

Onze Minister van Infrastructuur en Milieu zendt in overeenstemming met Onze Minister van Veiligheid en Justitie binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.

ARTIKEL XIV

De artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Naar aanleiding van onder meer het advies ‘De tijd is rijp’ van de commissie Mans¹ hebben het interprovinciaal overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Rijk in 2009 afspraken gemaakt om de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (hierna genoemd: VTH-taken) op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren. Deze afspraken betreffen:

• het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken,

• de vorming van een landsdekkend netwerk van regionale uitvoeringsdiensten,

• de verbetering van de samenwerking en informatie-uitwisseling bij de handhaving in de bestuurlijke kolom enerzijds en tussen de bestuurlijke en strafrechtelijke kolom anderzijds,

• het vereenvoudigen van de bevoegdheidsverdeling tussen de overheden door verdere decentralisatie en

• het verminderen van de bestuurlijke drukte door versobering van het interbestuurlijk toezicht.

Dit kan onder meer worden bereikt door de fragmentatie van de uitvoering van VTH-taken te beperken, kennis en kunde bij de uitvoerende organisaties een impuls te geven, de informatie-uitwisseling en de samenwerking tussen OM, politie en bevoegd gezag te verbeteren en de horizontale bewaking van de uitvoeringskwaliteit te versterken. Daarbij zijn het verminderen van de vrijblijvendheid, het creëren van een level playing field en een meer doortastende handhaving belangrijke subdoelen.

De afgelopen jaren hebben de betrokken partijen hard gewerkt aan het uitvoeren van deze afspraken. De vorming van een landsdekkend netwerk van regionale uitvoeringsdiensten (hierna genoemd: RUD’s) per 1-1-2013 ligt grotendeels op schema, er zijn kwaliteitscriteria ontwikkeld en bestuurlijk vastgesteld, er is een systeem voor uitwisseling van informatie tussen toezichthouders in aanbouw, er is een best practice in ontwikkeling voor de regionale aanpak van de handhaving door de bestuurlijke en strafrechtelijke instanties en de bestuurlijke strafbeschikking milieu en keur is geïntroduceerd. Met de komst van de Wet revitalisering generiek toezicht (Stb. 2012, 233) is het interbestuurlijk toezicht versoberd en deels verschoven van het Rijk naar de provincies. Tenslotte zal – wanneer het landsdekkend netwerk van RUD’s tot stand is gebracht – het vereiste van een verklaring van geen bedenkingen in artikel 6.7 van het Besluit omgevingsrecht worden geschrapt. Hierdoor zal de deelbevoegdheid van gedeputeerde staten voor bepaalde milieu-activiteiten vervallen en zal de gemeente in een groter aantal gevallen volledig autonoom het bevoegd gezag zijn voor de verlening en handhaving van die omgevingsvergunningen.

Parallel aan deze ontwikkelingen is en wordt gewerkt aan de versterking van de kwaliteit van de strafrechtelijke milieuhandhaving door het OM en de politie en aan de verbetering van de samenwerking en informatie-uitwisseling met het bevoegd gezag vanuit de strafrechtelijke kolom.

Een belangrijk onderdeel van deze omvangrijke operatie is het wettelijk borgen van de behaalde resultaten en tegelijkertijd het scheppen van de randvoorwaarden en condities voor een bestendig effectief en efficiënt functioneren van het gemoderniseerde VTH-stelsel. Het voorliggende wetsvoorstel strekt hiertoe.

In deze memorie van toelichting wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de aanleiding tot en noodzaak van de modernisering van het VTH-stelsel. In hoofdstuk 3 worden de context en inhoud van de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel toegelicht. In de daaropvolgende hoofdstukken wordt achtereenvolgens ingegaan op de verhouding van dit wetsvoorstel tot bestaande en in voorbereiding zijnde wetgeving (hoofdstuk 4), de uitvoering en de handhaving van hetgeen in dit wetsvoorstel wordt geregeld (hoofdstuk 5), de gevolgen van het wetsvoorstel voor met name bestuursorganen en bedrijfsleven (hoofdstuk 6), de reacties die naar aanleiding van de consultatieronde zijn ontvangen (hoofdstuk 7), en evaluatie (hoofdstuk 8).

2. Aanleiding en noodzaak

2.1 Fragmentatie en kwaliteitstekort bij de uitvoering van VTH-taken

De afgelopen jaren hebben overheidsinstanties veel geïnvesteerd in de verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van het omgevingsrecht². Zo zijn sinds de zogenaamde augustusbrief van 29 augustus 1997³ over de structuur en de cultuur van de milieuwethandhaving in veel provincies bestuursakkoorden op het gebied van toezicht en handhaving gesloten. Vanaf 2002 heeft het project ‘Professionalisering van de milieuhandhaving’ de procesmatige aanpak van het milieutoezicht een belangrijke impuls gegeven.

Ondanks deze inspanningen concludeert de commissie Mans⁴ in 2008 in het rapport ‘De tijd is rijp’ dat de kwaliteit van toezicht en handhaving nog veel te wensen overlaat. De commissie concludeert dat er op het terrein van het omgevingsrecht sprake is van structurele en deels institutionele knelpunten die een effectieve en efficiënte handhaving in de weg staan. Het centrale probleem wordt gevormd door fragmentatie in combinatie met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. De structuur van de handhaving is te versnipperd. De verdeling van de handhavingstaak over meer dan 500 verschillende instanties vormt een barrière voor het organiseren van voldoende kritische massa voor de vereiste menskracht en deskundigheid alsmede voor het aanpakken van de (boven)regionale handhavingsproblemen op een (boven)regionale schaal. Ketenhandhaving (zie hierna) komt, zo signaleert de commissie Mans, hierdoor onvoldoende van de grond. De complexiteit en de dynamiek van de omgevingsregelgeving zijn groot en er is sprake van een toenemende Europeanisering en internationalisering van het omgevingsrecht.

Deels als afgeleide van deze ontwikkelingen is er een steeds sterkere maatschappelijke behoefte aan een professionele overheid die burgers en bedrijven ondersteunt bij het realiseren van projecten en initiatieven. Een overheid die een goede en deskundige gesprekspartner is, snel en doeltreffend werkt en zorg draagt voor een gelijk speelveld. Dit vergt een hoge mate van deskundigheid en professionaliteit. Tegelijkertijd is sprake van een steeds verdergaande decentralisatie van taken en bevoegdheden op dit terrein. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van VTH-taken ligt dus vooral op gemeentelijk niveau en juist daar is de aanwezigheid van voldoende kritische massa niet vanzelfsprekend. De behoefte daaraan is des te dringender waar het gaat om het toezicht op complexe bedrijfsprocessen met hoge en middelhoge risico’s, zoals bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna genoemd: BRZO-bedrijven) en bij ketenproblemen (zoals asbest, verontreinigde grond, bouwstoffen, afvalstoffen). Ketenhandhaving is een taak-, grens- en bevoegdhedenoverschrijdend vraagstuk en vraagt om een gemeenschappelijk gevoelde verantwoordelijkheid op lokaal, regionaal en landelijk niveau.

De commissie Mans stelt tenslotte ook vast dat de handhaving in de hoogste segmenten van de handhavingspiramide (waar sprake is van calculerend gedrag of criminele organisaties) niet of nauwelijks van de grond is gekomen. De fragmentatie en het gebrek aan informatie-uitwisseling vormen een grote barrière voor de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit.

Na het uitbrengen van het rapport van de commissie Mans is het besef dat een verbetering van het VTH-stelsel urgent is, alleen maar toegenomen. De brand bij Chemie Pack in 2011 speelt hierbij een grote rol. De conclusies die de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna genoemd: OVV) trekt uit zijn onderzoek naar de brand bij dit bedrijf maken duidelijk dat er ingrijpende maatregelen noodzakelijk zijn. Onder meer concludeert de OVV dat de overheid te traag en te coulant optrad tegen de overtredingen van het bedrijf. Bundeling van deskundigheden en disciplines in een beperkt aantal krachtige, doortastend en onafhankelijk optredende regionale uitvoeringsdiensten ziet de OVV als belangrijke aspecten van de inrichting van het toezicht op risicovolle bedrijven. Daarmee ondersteunt de OVV de door het IPO, de VNG en het Rijk ingeslagen richting van de vorming van RUD’s waaronder een beperkt aantal in BRZO-bedrijven gespecialiseerde diensten (BRZO-RUD’s). Tegelijkertijd dringt de OVV er op aan meer scherpte te brengen in de randvoorwaarden die aan de ontwikkeling van de zogenaamde BRZO-RUD’s worden gesteld.

Ook rond andere bedrijven dan Chemie Pack blijkt het overheidsoptreden niet steeds voldoende doortastend en effectief. Odfjell en Thermphos zijn voorbeelden waarbij dit uitgebreid in het nieuws kwam. Het blijkt ook uit jurisprudentie⁵ waarbij bestuursorganen aansprakelijk zijn gesteld voor schade van derden ontstaan door tekortschietende handhaving.

2.2 Afspraken tussen IPO, VNG en Rijksoverheid

Om de problemen zoals die in de vorige paragraaf zijn benoemd, aan te pakken hebben het Rijk, het IPO en de VNG in juni 2009 in de zogenaamde package deal afspraken gemaakt over een ‘modernisering van het VTH-stelsel’. Deze afspraken die verder zijn toegelicht en uitgewerkt in de nadere kabinetsreactie van 19 juni 2009 en nadien gemaakte bestuurlijke afspraken, betreffen zoals in de inleiding aangegeven, het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken en de verbetering van de samenwerking en informatie-inwisseling bij de handhaving in de bestuurlijke kolom enerzijds en tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke kolom anderzijds, het vereenvoudigen van de bevoegdheidsverdeling tussen de overheden door verdere decentralisatie en het verminderen van de bestuurlijke drukte door versobering van het interbestuurlijk toezicht. Beide laatste afspraken hangen direct samen met de adviezen van de commissie Lodders⁶ en de commissie d’Hondt⁷ uit 2008 over de coördinerende rol van de provincies en decentralisatie van bevoegdheden naar gemeenten en het advies van de commissie Oosting⁸ uit 2008 inzake het de versobering van het interbestuurlijk toezicht. Tenslotte is hebben het Rijk, het IPO en de VNG afgesproken om de resultaten van bovenstaande afspraken wettelijk te borgen.

In de navolgende paragrafen wordt kort stilgestaan bij deze afspraken.

2.2.1 Verbeteren kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken en de samenwerking bij de handhaving

De afspraken over het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering zowel bij het bevoegde gezag als in de strafrechtelijke kolom betreffen de introductie van kwaliteitseisen, de vorming van een landsdekkend netwerk van RUD’s, de informatiehuishouding en de informatie-uitwisseling en afstemming tussen bestuur en het OM en politie.

Kwaliteitscriteria voor de uitvoering van de VTH-taken vormen het eerste fundament van het nieuwe VTH-stelsel. Ze gelden zowel voor vergunningverlening als voor toezicht en handhaving. Waar en hoe die VTH-taken ook worden uitgevoerd, deze criteria vormen de toetssteen om te bepalen of de kwaliteit voldoende is gegarandeerd. Dit door toedoen van de beschikbaarheid van voldoende ervaren deskundigen en toepassing van adequate werkprocessen en methodieken.

Het tweede fundament van het nieuwe VTH stelsel is de afspraak dat complexe taken die specifieke deskundigheid vergen en taken die zich richten op activiteiten met een bovenlokale dimensie of onderdeel vormen van een keten, op regionaal niveau worden uitgevoerd. De betreffende taken – het zogenaamde basistakenpakket – worden uitgevoerd door RUD’s die werken in opdracht van en voor de gezamenlijke overheden in een regio. Het staat gemeenten en provincies vrij meer taken op regionaal niveau te laten uitvoeren. De provincies voeren de regie bij het realiseren van het landsdekkende netwerk van RUD’s.

De tussen het IPO, de VNG en het Rijk gemaakte afspraken over verbetering van de rolverdeling, samenwerking en informatie-uitwisseling tussen bestuur en het OM en politie vormen het derde fundament. Hieraan ligt de basisgedachte ten grondslag dat de inzet van het OM en de politie vooral gereserveerd moet worden voor de middelzware en zware criminaliteit en dat het bestuur meer zaken zelf moet gaan afdoen. De vorming van het landsdekkende netwerk van RUD’s is een belangrijke randvoorwaarde om de nagestreefde verbeteringen te kunnen realiseren. Deze RUD’s moeten beschikken over voldoende deskundige (milieu)boa’s⁹.

Informatie-uitwisseling tussen de bij het toezicht en handhaving betrokken bestuurlijke partijen is van cruciaal belang voor een effectieve uitvoering van de VTH-taken. Partijen hebben daarom de afspraak gemaakt een gezamenlijk systeem voor informatie-uitwisseling te ontwikkelen waarbij harmonisatie en standaardisatie essentieel zijn.

Aanvullend op de gemaakte afspraken zijn het IPO, de VNG en het Rijk begin 2012 overeengekomen de VTH-taken met betrekking tot BRZO- en IPPC¹⁰-categorie-4 bedrijven niet bij alle RUD’s onder te brengen maar te bundelen in zes RUD’s (de zogenaamde BRZO-RUD’s). Ook hebben partijen afgesproken dat de directeuren van de BRZO-RUD’s worden gemandateerd onder meer om bestuursrechtelijk op te treden tegen overtredingen door deze bedrijven. Dit om een meer doortastend en onafhankelijk optreden van de overheid tegen deze voor de veiligheid belangrijke bedrijven te bevorderen.

2.2.2 Vereenvoudigen bevoegdheidsverdeling

De afspraak ten aanzien van de decentralisatie van bevoegdheden in het omgevingsrecht is wettelijk vertaald in het Besluit omgevingsrecht dat op 1 oktober 2010 van kracht is geworden. In dit besluit is het bevoegd gezag voor een groot aantal inrichtingen verschoven van gedeputeerde staten van de provincie naar burgemeester en wethouders van de gemeente. Daarbij is een tijdelijke voorziening getroffen voor de periode dat er nog geen landsdekkend netwerk van RUD’s is, in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten voor het milieudeel van een door burgemeester en wethouders te verlenen omgevingsvergunning voor deze inrichtingen. Zodra het landsdekkend netwerk van RUD’s tot stand is gebracht, wordt het vereiste van een verklaring van geen bedenkingen geschrapt.

2.2.3 Versobering interbestuurlijk toezicht

De afspraken over versobering en decentralisatie van het interbestuurlijk toezicht zoals voortgekomen uit het advies van de commissie Oosting, zijn wettelijk vertaald in de Wet revitalisering generiek toezicht (Stb. 2012, 233) die op 1 oktober 2012 in werking is getreden.

2.2.4 Wettelijke borging

Het IPO, de VNG en het Rijk – het OM daaronder begrepen – beschouwen zoals hiervoor aangegeven, het aanpakken van de in paragraaf 2.1 genoemde problemen bij de uitvoering van de VTH-taken als een gezamenlijke verantwoordelijkheid. De afgelopen jaren hebben partijen daarom onder de paraplu van het interbestuurlijke Programma Uitvoering met Ambitie en het Programma versterking strafrechtelijke milieuhandhaving hard gewerkt aan onder meer het ontwikkelen van kwaliteitscriteria, het opzetten van een landsdekkend netwerk van RUD’s, het bouwen en implementeren van een systeem van informatie-uitwisseling, en het ontwikkelen van een nieuwe wijze van samenwerking tussen het bestuur enerzijds, en het OM en de politie anderzijds. Op basis van deze aanpak met kenmerkende begrippen als ‘samenwerking’ en ‘bottom up’ krijgt het nieuwe VTH-stelsel vorm.

Dit is in lijn met de motie Huijbregts-Schiedon c.s.¹¹ van 23 maart 2010. De motie geeft aan dat er voor de problemen met de uitvoering van de vergunningverlening, het milieutoezicht en de milieuhandhaving een oplossing moet worden gevonden, maar dat het primaat daarvoor bij de gemeenten in samenwerking met de provincies moet liggen. Vormgeving en realisatie van de RUD’s moeten volgens de uitspraak van de Eerste Kamer niet bij wet worden opgelegd. In aanvulling op de uitspraak van de Eerste Kamer heeft de Tweede Kamer met de aanneming van de motie Boelhouwer en Wiegman-van Meppelen Scheppink van 22 april 2010¹², overwogen dat het ontbreken van een wettelijke plicht echter niet tot vrijblijvendheid kan leiden en dat, als het bottom up proces niet leidt tot een structurele oplossing van de problemen, een wettelijke verplichting moet worden heroverwogen. De Tweede Kamer heeft de regering daarom opgeroepen er op toe te zien dat die structurele oplossing er ook komt en om een route met de koepels af te spreken over de RUD-vorming en de kwaliteitseisen en de Kamer over de voortgang daarvan te informeren. De resultaten die zijn geboekt met de conform de motie met de koepels afgesproken route, worden met het wetsvoorstel geborgd.

Voor deze wettelijke borging zijn verschillende redenen.

De eerste sluit aan bij één van de door de commissie Mans gesignaleerde problemen: de vrijblijvendheid waarmee de overheden de afgelopen jaren hun handhavingstaken hebben uitgevoerd en hebben samengewerkt. Bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en de koepelorganisaties zoals het IPO en de VNG zijn niet bindend voor individuele provincies en gemeenten. De ervaringen uit het verleden laten zien dat een consequente uitvoering van de afspraken door alle partijen hierdoor in het gedrang kan komen. De wettelijke borging van de gemaakte afspraken neemt deze vrijblijvendheid weg. Dit is met name relevant waar uniformiteit in organisatie of aanpak essentieel is zoals de ‘landsdekkendheid’ van het netwerk van RUD’s, de taken die minimaal op regionaal niveau worden uitgevoerd, de kwaliteitscriteria en de regionale aanpak van de handhaving. Zo is een effectieve ketenhandhaving een illusie als niet iedere partner in de keten zijn rol vervult. De uitdrukking ‘de ketting is zo sterk als de zwakste schakel’ is hier zeker van toepassing.

Een tweede reden voor wettelijke borging is de noodzaak tot standaardisatie en uniformering. Het meest sprekend is dat voor de informatiehuishouding waarvoor geldt dat uniformiteit en standaardisatie een absolute randvoorwaarde is voor een effectief systeem van informatie-uitwisseling. Maar ook om transparantie, duidelijkheid en een level playing field voor bedrijven te realiseren, zijn harmonisering van voorschriften en uniformering van optreden noodzakelijk. Onder meer geldt dit voor het toepassen van uniforme interventiestrategieën voor specifieke categorieën van bedrijven.

Met opzet wordt in het voorgaande steeds gesproken over het wettelijk borgen. De reden hiervoor is dat de inrichting en het functioneren van het VTH-stelsel een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van gemeenten, provincies en het Rijk. Het wetsvoorstel faciliteert deze gezamenlijke verantwoordelijkheid door de basis te bieden voor het borgen van in gezamenlijkheid vastgestelde elementen van het VTH-stelsel. Oftewel: dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om bestuurlijke afspraken over het VTH-stelsel bindend te laten zijn voor alle daarbij betrokken overheden.

3. Inhoud van het wetsvoorstel

3.1 Aansturing van het VTH-stelsel

Hierboven is al aangegeven dat de inrichting en het functioneren van het VTH-stelsel een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van het Rijk – het OM daaronder begrepen –, de provincies en de gemeenten. Hiertoe geven de partijen gezamenlijk invulling aan uiteenlopende elementen van het stelsel. Het kan daarbij gaan om uitvoeringsondersteunende zaken zoals de ontwikkeling van een kennisinfrastructuur (op centraal en decentraal niveau) en standaarden voor informatie-uitwisseling, maar ook om meer inhoudelijke, richtinggevende of strategische zaken zoals de vaststelling van kwaliteitscriteria voor de VTH-taken en de totstandkoming van de RUD’s. Daarnaast gaat het ook om uniforme interventiestrategieën of afgestemde handhavingsprioriteiten voor de politie. Het ligt voor de hand dat deze zaken ook na de beëindiging van het Programma Uitvoering met Ambitie door de partijen gezamenlijk op bestuurlijk niveau worden besproken en vastgesteld, na gezamenlijk en in overleg te zijn ontwikkeld.

Het is van belang dat aan de kaders die gezamenlijk worden vastgesteld voor de uitvoering van VTH-taken bindende werking kan worden gegeven. In dat opzicht schieten de in bestuurlijk overleg met het IPO en de VNG en hun bestuurlijke vertegenwoordigers gemaakte afspraken in de huidige praktijk te kort. Datzelfde geldt voor de praktijk van het (inmiddels niet meer functionerende) Landelijk Overleg Milieuhandhaving. Bindende werking kan aan de afspraken worden toegekend door daarnaar in regelgeving te verwijzen, maar dan is het wel noodzakelijk dat het bestuurlijk overleg een wettelijke status heeft. Het voorgestelde artikel 5.30 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voorziet hierin.

De stelselverantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel als zodanig ligt – behoudens met betrekking tot de strafrechtelijke handhaving – bij de minister van Infrastructuur en Milieu. Diens stelselverantwoordelijkheid moet worden onderscheiden van de directe uitvoeringsverantwoordelijkheid van het bevoegd gezag – veelal gemeenten en provincies – voor de VTH-taken.

De stelselverantwoordelijkheid betekent voor de minister van Infrastructuur en Milieu dat deze in de eerste plaats aanspreekbaar is op een duidelijke toedeling van taken en bevoegdheden, vast te leggen in wetgeving. Voorts moet hij zorgen voor heldere kaders voor de uitvoering indien nodig of gewenst. In de derde plaats moet de stelselverantwoordelijke minister voorzien in de benodigde condities waaronder het bestuurlijk handhavingsstelsel goed kan functioneren. Een vergelijkbare verantwoordelijkheid heeft de Minister van Veiligheid en Justitie voor zover het gaat om het strafrechtelijke handhavingsstelsel. Dat betreft niet alleen de meer materiële condities zoals financiën en centrale kennisbronnen, maar ook het aanwezig zijn van voldoende checks and balances in het stelsel. Een collectief gedragen verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel en de samenwerking daarbinnen, horizontale democratische controle en in aanvulling daarop interbestuurlijk toezicht maken daarvan deel uit. Daarnaast moet de stelselverantwoordelijkheid met enige regelmaat leiden tot gericht onderzoek naar het functioneren van (onderdelen van) het stelsel en naar de bereikte effecten en tot het verbinden van conclusies aan de uitkomsten van dergelijk onderzoek.

3.2 Kwaliteitsbevordering binnen uitvoerende organisaties

Een VTH-stelsel kan alleen effectief zijn als de kwaliteit van de uitvoering gegarandeerd is. De overheid, ongeacht welk bestuursorgaan belast is met de uitvoering van deze taken, dient bij de uitvoering ervan te voldoen aan een zeker basiskwaliteitsniveau. Dit zowel ten aanzien van de werkprocessen als ten aanzien van deskundigheid en beschikbaarheid. Daar waar de overheid op vele gebieden andere partijen bindt aan kwaliteitscriteria ten aanzien van producten, protocollen ten aanzien van diensten en kwalificaties ten aanzien van beroepen, is het belangrijk dat de overheid ook zelf gebonden is aan basiskwaliteitseisen en aan protocollen zoals een interventie- en/of handhavingsstrategie.

Het stellen van kwaliteitseisen is niet nieuw in het VTH-stelsel. Zo gelden nu al kwaliteitseisen voor een adequaat handhavingsproces op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna genoemd: Wabo). Wel nieuw ten opzichte van de huidige Wabo is de verplichting om dat adequaat handhavingsproces voor de basistaken voortaan op regionaal niveau in te richten. Voorts zullen aan de proceseisen minimumeisen qua deskundigheid en beschikbaarheid worden toegevoegd voor zowel vergunningverlening als voor toezicht en handhaving.

Bij de eisen voor het adequaat handhavingsproces gaat het om de verplichtingen zoals die in het op de Wabo gebaseerde Besluit omgevingsrecht zijn opgenomen voor toezicht en handhaving op het terrein van milieu, bouwen en ruimtelijke ordening. Het gaat dan onder meer om de verplichting om een risicoanalyse uit te voeren op basis waarvan de handhavingsprioriteiten worden vastgesteld waarvoor toezichtplannen worden opgesteld, het vastleggen van een handhavings- en/of interventiestrategie en het afleggen van rekenschap en verantwoording over de uitvoering van het toezicht en handhaving aan de gemeenteraad dan wel provinciale staten. Dergelijke proceseisen golden voor de inwerkingtreding van de Wabo al voor de milieuhandhaving op grond van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. Nieuw is, zoals eerder aangegeven, dat deze eisen met betrekking tot de uitvoering van het basistakenpakket voortaan op regionale schaal moeten worden ingevuld. Handhavingsprioriteiten voor het basistakenpakket (zie hierna 3.7) worden in de toekomst dus niet langer alleen bepaald aan de hand van een lokale risicoanalyse maar aan de hand van een in (boven)regionaal verband door de betrokken handhavingspartners gezamenlijke uitgevoerde risicoanalyse. In paragraaf 3.3 wordt hierop verder ingegaan.

Voorts is een nieuw element in de eisen voor een adequaat handhavingsproces dat de bestaande verplichting voor het bestuur en de toezichthouders tot afstemming met de strafrechtelijke instanties wordt uitgebreid tot een afstemmingsverplichting over en weer.

Nieuw element is ten slotte dat naast uniforme interventiestrategieën ook handhavingsprioriteiten voor de verschillende handhavingsorganisaties kunnen worden vastgesteld, indien dit van bovenregionaal belang is. Zoals in paragraaf 3.1 is aangegeven, moet hierbij worden gedacht aan in bestuurlijk overleg door partijen gezamenlijk afgesproken handhavingsprioriteiten. Op basis van het voorgestelde artikel 5.29 Wabo en – voor zover het de strafrechtelijke handhaving betreft – artikel 58a van de Wet op de economische delicten (WED) kan daaraan voortaan bindende werking worden gegeven.

Bij minimumeisen ten aanzien van deskundigheid en beschikbaarheid gaat het om het vereiste opleidings-, kennis- en ervaringsniveau van medewerkers en om de minimaal vereiste beschikbaarheid van ervaren deskundigen. Wat dit laatste betreft, gaat het dus niet om een norm voor de capaciteitsinzet per inrichting of project.

Met vergunningverlening, toezicht of handhaving belaste ambtenaren kunnen hun taak alleen dan adequaat vervullen, als zij over voldoende deskundigheid beschikken, gebaseerd op zowel opleiding als ervaring. Daarnaast is essentieel dat gewaarborgd is dat zij in voldoende mate inzetbaar zijn. Het kan en mag bijvoorbeeld niet zo zijn dat er voor cruciale bedrijfsprocessen op het gebied van VTH-taken geen vervangende voorziening is in geval van ziekte of dat werkzaamheden moeten worden verricht door medewerkers die daarvoor onvoldoende zijn opgeleid, niet over voldoende ervaring beschikken of de werkzaamheden slechts incidenteel verrichten.

De Regeling omgevingsrecht bevat in hoofdstuk 10 al enkele relevante verplichtingen. Zo is op grond van deze regeling bepaald dat de milieutoezichthouders adequaat zijn opgeleid of zo nodig worden opgeleid op basis van een opleidingsplan. Het ligt voor de hand dat de Regeling omgevingsrecht op dit punt wordt afgestemd met de nieuwe minimumeisen voor deskundigheid en beschikbaarheid.

Kwaliteitscriteria zoals hiervoor bedoeld zijn in 2010 bestuurlijk vastgesteld (kwaliteitscriteria KPMG 2.0). In 2011 zijn de criteria in de vorm van een zelfevaluatie door de gemeenten toegepast. Na evaluatie van de bruikbaarheid van de criteria in 2011 zijn deze onder de paraplu van het Programma Uitvoering met Ambitie aangepast en in juni 2012 opnieuw bestuurlijk vastgesteld (kwaliteitscriteria 2.1).

Op basis van dit wetsvoorstel kan de toepassing van deze criteria worden voorgeschreven. Dit kan zowel voor de taken die aan een RUD worden overgedragen als voor de bij een gemeente of provincie achterblijvende VTH-taken.

Vanaf welke datum de kwaliteitseisen wettelijk zullen gaan gelden, is nog niet bestuurlijk vastgesteld. De tijd die nodig is om er voor te zorgen dat de bij de gemeenten en provincies achterblijvende taken aan de kwaliteitseisen voldoen, speelt hierbij een rol, evenals het feit dat de eisen voor deskundigheid en beschikbaarheid nieuw zijn en de invoering ervan enige tijd vergt. Voorts spelen de ontwikkelingen rond ‘private toetsing’ bij het Bouwbesluit een rol. De kwaliteitseisen voor de VTH-taken voor BRZO-bedrijven zullen, zodra het voorliggende wetsvoorstel in werking treedt, op zo kort mogelijke termijn wettelijk geborgd worden, conform de toezeggingen aan de Tweede Kamer¹³.

3.3 Kwaliteitsbevordering door samenwerking op landelijk en (boven)regionaal niveau

Om overtredingen van het omgevingsrecht effectief te kunnen aanpakken en de criminaliteit binnen het werkveld te bestrijden, is samenwerking tussen de betrokken instanties op landelijk en (boven)regionaal niveau noodzakelijk. Voorbeelden waarbij dit speelt zijn ketenhandhaving (bijvoorbeeld ten aanzien van verontreinigde grond, bouwstoffen en afvalstoffen) en het gericht regionaal of nationaal aanpakken van bepaalde categorieën overtredingen of overtreders. Ook de noodzaak tot uniform optreden van overheden bij overtredingen van bepaalde typen bedrijven maakt het noodzakelijk dat hieraan bij wettelijk voorschrift eisen worden gesteld. De ervaring van de afgelopen jaren met organisaties als het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) en de Regiegroep Landelijke aanpak toezicht risicovolle bedrijven (lat-rb) leert dat de daar gemaakte afspraken onvoldoende bindend zijn of dat niet alle relevante organisaties betrokken zijn. Zoals de commissie Mans constateert: de afspraken die worden gemaakt, zijn te vrijblijvend en daarnaast onvolledig voor wat betreft de organisaties die ze aangaan. Het voorliggende wetsvoorstel biedt in het ontwerpartikel 5.29 van de Wabo daarom de basis voor een bindende doorwerking (afdwingbaarheid) van de door het landelijk bestuurlijk overleg gemaakte afspraken over prioriteitenstelling, handhavings- en interventiestrategieën.

Vanzelfsprekend is het daarnaast van het grootste belang dat het bevoegd gezag, het OM en de politie hun activiteiten op elkaar afstemmen. Overtreding van omgevingsrechtelijke voorschriften kan immers zowel via strafrecht als via bestuursrecht gesanctioneerd worden. Overleg en afspraken tussen de betrokken instanties zijn daarom noodzakelijk. Dit is te meer urgent nu de commissie Mans constateert dat de huidige structuur van het handhavingsstelsel een grote barrière vormt voor de aanpak van zware en georganiseerde milieucriminaliteit. In het kader van het project Afstemming bestuur – Openbaar Ministerie wordt onderzocht hoe het beste kan worden gekomen tot het gewenste overleg in de regio’s en de daarin te maken afspraken.

3.4 Horizontale kwaliteitsborging

Met aanwezigheid van de in de voorgaande paragrafen beschreven kwaliteitscriteria en bindende afspraken over prioriteitenstelling, handhavings- en interventiestrategieën is de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken overeenkomstig deze criteria en afspraken als zodanig nog niet gegarandeerd. Hiertoe is toezicht op de uitvoering noodzakelijk. Overeenkomstig het advies van de commissie Oosting over versobering van het interbestuurlijk toezicht, moet horizontaal toezicht in het VTH-stelsel in beginsel toereikend (kunnen) worden geacht. Daarbij staan verantwoording aan en controle door de gemeenteraad en provinciale staten over de kwaliteit van de uitvoering centraal. De commissie Oosting noemt in dit verband onder meer visitaties, benchmarking, monitoring en expertisecentra als instrumenten ter bevordering van en bewaking van de kwaliteit van uitvoering.

Een eerste aanzet voor horizontale kwaliteitsborging is al gegeven met de in het Besluit omgevingsrecht opgenomen eisen om het handhavingsbeleid, de uitwerking van dat beleid in een uitvoeringsprogramma en het verslag van de evaluatie van die uitvoering bekend te maken aan de gemeenteraad en aan provinciale staten. Deze aanzet wordt in het nieuwe VTH-stelsel op twee punten verbreed.

In de eerste plaats moeten burgemeester en wethouders jaarlijks onderzoek doen naar de kwaliteit van de door hen zelf en in hun opdracht door de RUD uitgevoerde gemeentelijke taken en de resultaten van dat onderzoek rapporteren aan de gemeenteraad. Evenzo moeten gedeputeerde staten onderzoek doen naar en rapporteren over de kwaliteit van de uitvoering van de provinciale taken aan provinciale staten. Daarbij ligt aansluiting op de begrotingscyclus voor de hand. Momenteel wordt de wijze van onderzoek en rapportage verder uitgewerkt door de partijen in het VTH-stelsel.

Daarnaast wordt het instrument van de ‘collegiale toets/prestatievergelijking’ uitgewerkt in navolging van de inzet van dat instrument in het bodemdomein, waarbij de provincies en de 26 bevoegde gemeenten elkaar jaarlijks toetsen op de aanwezigheid van een bodemkwaliteitssysteem aan de hand van een vooraf opgesteld protocol. Van die toetsing wordt een verslag met verbeterpunten opgesteld en bij de volgende toetsing wordt beoordeeld of de verbeterpunten zijn uitgevoerd.

Het ligt in de bedoeling om ook voor het VTH-domein een door partijen gezamenlijk ontwikkeld model van collegiale toetsing/prestatievergelijking inclusief een toetsingsprotocol in het bestuurlijk overleg vast te stellen en daarbij afspraken te maken over de toepassing ervan. Wanneer zou worden besloten om bindende werking aan die afspraken te geven, dan voorziet het voorgestelde artikel 5.28, eerste lid, van de Wabo in die mogelijkheid.

Horizontale controle in het VTH-stelsel moet zoals hierboven aangegeven, in beginsel toereikend (kunnen) worden geacht. Interbestuurlijk toezicht en de inzet van het daarbij behorende interventie-instrumentarium zijn dus pas in tweede instantie aan de orde (zie paragraaf 3.6).

3.5 Coördinatie door de provincie

Artikel 5.31 Wabo volgens dit wetsvoorstel heeft betrekking op de coördinatietaak van de provincies. Het artikel komt in hoofdlijnen overeen met de (via dit wetsvoorstel te vervallen) paragraaf 5.2 van de Wabo (Afstemming en coördinatie in het belang van een doelmatige handhaving) en gaan nog verder terug in de Wet milieubeheer (de provincie coördineert een goede samenwerking op het gebied van milieuhandhaving). Gedeputeerde staten hebben volgens de geldende tekst van de Wabo de zorg voor de coördinatie van de uitvoering van de in paragraaf 5.2 opgenomen verplichtingen. Deze verplichtingen betreffen onder andere een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhavingsbevoegdheden door de met bestuursrechtelijke handhaving belaste instanties. Ter uitvoering van hun coördinatietaak stellen gedeputeerde staten een of meer overlegorganen in voor het maken van afspraken over de uitvoering van de kwaliteitseisen en de daarvoor benodigde voorzieningen.

Met de vorming van de RUD’s en de introductie van aanvullende kwaliteitscriteria voor handhaving en vergunningverlening wijzigt de invulling van deze verplichtingen enigszins.

Ten aanzien van de samenwerking bij de handhaving geldt dat de onderlinge afstemming voor de handhavingstaken die bij de RUD’s zijn ondergebracht, niet meer primair op provinciale schaal maar op het schaalniveau van de ‘RUD-regio’ plaatsvindt. De provincies zullen op basis van hun ervaring zeker in de beginperiode van het functioneren van de RUD’s een belangrijke rol spelen bij het tot stand brengen van een regionale programmering en afstemming van de handhaving. Maar uiteindelijk zijn het de RUD’s die namens de aangesloten gemeenten en de provincies afspraken maken met andere relevante handhavingspartners zoals het OM, de politie, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Voor de afstemming van de handhaving voor andere dan de in een RUD ondergebrachte taken blijft de invulling van de rol van de provincie ongewijzigd.

De coördinatie op het vlak van de (aanvullende) kwaliteitseisen zal zich, zolang de kwaliteitseisen nog niet wettelijk zijn vastgelegd, vooral richten op het ondersteunen van de RUD’s en de gemeenten bij de introductie van deze criteria binnen de organisaties. Hierbij speelt een rol dat de gemeenten daarvoor een redelijke termijn moet worden gegeven. In die tijd kan van interbestuurlijk toezicht voor wat betreft het voldoen aan de aanvullende kwaliteitseisen uiteraard geen sprake zijn. Wanneer na verloop daarvan de criteria wettelijk zijn vastgelegd, zal de provinciale inzet niet alleen bestaan uit coördinatie maar ook uit interbestuurlijk toezicht. Het voldoen aan op de Wabo gebaseerde kwaliteitscriteria is immers een door de wet gevorderd resultaat dat naar behoren tot stand moet worden gebracht. Wanneer een gemeente daarin tekort schiet en het horizontale toezicht van de gemeenteraad of de in paragraaf 3.4 genoemde collegiale toets geen soelaas heeft geboden, dient de provincie daar in het kader van het interbestuurlijk toezicht zo nodig tegen op te treden (zie hierna paragraaf 3.6).

3.6 Interbestuurlijk toezicht

Van belang voor de werking van dit wetsvoorstel in de praktijk is ook het gerevitaliseerde stelsel van interbestuurlijk toezicht. Achtergrond van de revitalisering zijn de algemene voornemens tot het terugdringen van bestuurlijke drukte. Deze hebben onder meer uitwerking gekregen in de Wet revitalisering generiek toezicht, ter opvolging van het advies van de commissie Oosting. Deze wet is op 1 oktober 2012 in werking getreden. Vanaf dat moment houdt de provincie interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van wettelijke taken door de gemeenten. Hiertoe beschikt de provincie over het gerevitaliseerde generieke instrumentarium (schorsing en spontane vernietiging van besluiten en in de plaats treden bij taakverwaarlozing).

Gelijktijdig zijn onder meer enkele specifieke toezichtsinstrumenten in paragraaf 5.2 van de Wabo komen te vervallen. Het betreft hier de aanwijzingsbevoegdheid van gedeputeerde staten, zoals eerder geregeld in artikel 5.7, en de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu, zoals eerder geregeld in artikel 5.9. Dit berust op de visie ten aanzien van het interbestuurlijk toezicht en de verhouding tussen bestuursorganen onderling dat uitgegaan wordt van vertrouwen, dat er minder bemoeienis van hogerhand is en er meer nadruk ligt op horizontale verantwoording (burgemeester en wethouders leggen verantwoording af aan de raad, gedeputeerde staten aan provinciale staten). Specifieke (toezichts)bepalingen in de Wabo hebben dus plaats gemaakt voor de generieke toezichtsinstrumenten van de Wet revitalisering generiek toezicht.

Het feit dat provincies en gemeenten samenwerken in een RUD is niet van invloed op het interbestuurlijk toezicht van de provincies of het Rijk op de uitvoering van wettelijke taken door de gemeenten onderscheidenlijk de provincies. Uitgangspunt bij de samenwerking in een RUD is namelijk dat er geen sprake is van bevoegdhedenoverdracht door gemeenten en provincies. Wel zal veelal sprake zijn van mandatering van besluitvorming aan de directeuren van de RUD’s, maar de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming in mandaat blijft berusten bij de gemeenten en provincies. Indien in het kader van interbestuurlijk toezicht zou moeten worden opgetreden tegen een door de RUD in mandaat genomen besluit, dan moet worden opgetreden naar de gemeente of de provincie in wiens mandaat het betreffende besluit is genomen.

Alleen in het geval dat gemeenten en de provincie bevoegdheden zouden hebben overgedragen aan ‘hun’ RUD (hetgeen dus niet het geval is), treedt er een verandering op. Op grond van artikel 57 van de Wet gemeenschappelijke regelingen vindt er dan ten aanzien van de uitoefening van die overgedragen bevoegdheden interbestuurlijk toezicht op de RUD plaats door het Rijk. Zouden alleen gemeenten bevoegdheden hebben overgedragen aan de RUD dan houdt de provincie interbestuurlijk toezicht op die uitoefening door de RUD van de (oorspronkelijk gemeentelijke) bevoegdheden. Los hiervan ligt het financieel toezicht op een RUD waarin naast gemeenten ook de provincie deelneemt, bij het Rijk.

Omdat de kwaliteitscriteria op grond van het voorgestelde artikel 5.28 Wabo zich richten tot burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten en dus niet tot de RUD, blijven deze bestuursorganen als bevoegd gezag verantwoordelijk voor de uitvoering van de kwaliteitscriteria. Dit geldt ook als taken waarop de criteria van toepassing zijn, worden uitgevoerd door de RUD. Dat betekent dat de provincie als het naasthogere gezag er op moet toezien dat burgemeester en wethouders hun verantwoordelijkheid nemen om te zorgen dat ‘hun RUD’ aan de kwaliteitscriteria voldoet. Evenzo zal het Rijk er op moeten toezien dat gedeputeerde staten dezelfde verantwoordelijkheid nemen.

De verwachting is overigens dat een provincie in de praktijk geen interbestuurlijk toezicht zal (hoeven) uitoefenen op de gemeenten met betrekking tot het door de RUD voor de gemeenten uitgevoerde basistakenpakket. Als in de praktijk zou moeten worden geconstateerd dat een gemeente er onvoldoende voor zorgt dat ‘zijn RUD’ aan de kwaliteitscriteria kan voldoen, ligt het meer voor de hand dat zo’n probleem binnen het bestuur van de RUD aan de orde wordt gesteld door een of meer andere deelnemers aan de RUD. Dat kan de provincie zijn maar ook een andere in de RUD deelnemende gemeente. Voor de uitvoering van de bij de gemeenten achterblijvende taken ligt dit anders; maar ook daar geldt dat het provinciale interbestuurlijk toezicht terughoudend zal worden toegepast en alleen als het mechanisme van horizontale verantwoording niet wordt toegepast of niet tot evident noodzakelijke actie leidt.

Het interbestuurlijk toezicht van het Rijk en het interbestuurlijk toezicht van de provincies richt zich behalve op de toepassing van de kwaliteitscriteria ook op de uitvoering van andere verplichtingen die uit hoofde van dit wetsvoorstel bestaan voor de provincies onderscheidenlijk de gemeenten, zoals de verplichting om het basistakenpakket door de RUD te laten uitvoeren of informatieverplichtingen krachtens het voorgestelde artikel 5.35 Wabo. Als een gemeente bijvoorbeeld weigert om de krachtens het voorgestelde artikel 5.33 aangewezen taken te laten uitvoeren door een RUD, dan kan de provincie uiteindelijk de betreffende taken in de plaats van die gemeente overdragen aan de RUD.

3.7 Basistakenpakket

Voor een deel van de bedrijven en activiteiten waarop de VTH-taken zich richten, geldt dat deze van een zodanig karakter zijn dat uitvoering van de taken op regionaal niveau nodig is. De redenen hiervoor kunnen uiteenlopend van aard zijn. Het kan gaan om complexe taken waarvoor specifieke kennis en kunde noodzakelijk zijn. Het kan ook gaan om niet geografisch gebonden activiteiten zoals mobiel breken van puin, activiteiten die bovenlokale effecten kunnen hebben (bijvoorbeeld uitstoot van schadelijke emissies) of onderdeel vormen van een keten en activiteiten waarvoor een uniforme aanpak belangrijk is met het oog op een gelijk speelveld. Na uitgebreide discussie hierover tussen het IPO, de VNG, de waterschappen, het OM, de politie en het Rijk is een lijst van activiteiten vastgesteld waarvoor uitvoering op regionaal niveau in ieder geval geboden is. Deze lijst (basistakenpakket 2.2) is bestuurlijk vastgesteld op 24 juni 2010¹⁴.

Voor een adequate uitvoering van vergunningverlening en handhaving is het noodzakelijk dat in het gehele land tenminste de taken uit het basistakenpakket op regionaal niveau worden uitgevoerd. Dit is niet alleen nodig om de hiervoor genoemde inhoudelijke redenen, maar ook om de voor de uitvoering van deze taken zo onmisbare regionale aanpak van toezicht en handhaving in samenwerking tussen de betrokken partijen te realiseren.

Bijvoorbeeld controle op een asbestverwerkend bedrijf vergt in de eerste plaats dat die controle voldoet aan de kwaliteitseisen ten aanzien van deskundigheid en beschikbaarheid. Dit is alleen haalbaar als voldaan wordt aan de eis van voldoende kritische massa. Daarnaast is het, zowel om milieutechnische redenen als om concurrentieverstoring te vermijden, wenselijk dat in de ene gemeente niet soepeler wordt omgegaan met de toepasselijke regelgeving dan in de andere. Ook het keten-aspect is relevant als het gaat om asbestverwerking: het voor de menselijke gezondheid zo schadelijke sloopproduct wordt dikwijls verplaatst van de ene locatie naar de andere en kan dan onder de verantwoordelijkheid van verschillende bestuursorganen vallen, wat tot samenwerking noodzaakt. Tenslotte is het in het voorbeeld van asbestverwerking goed denkbaar dat bij ernstige overtredingen strafrechtelijk optreden aan de orde moet zijn. Daarvoor is goede samenwerking noodzakelijk tussen enerzijds alle partijen die vanuit het bestuurlijk niveau betrokken zijn (geweest) bij vergunningverlening en handhaving ten aanzien van het betrokken bedrijf en anderzijds het OM. Het is voor het OM echter ondoenlijk om met alle individuele gemeenten samenwerkingsafspraken te maken.

In elk geval de taken uit het basistakenpakket moeten dus op regionaal niveau worden uitgevoerd. Dit wetsvoorstel legt om die reden aan het bevoegd gezag in artikel 5.33 Wabo de verplichting op om taken die een regionale aanpak vergen op regionaal niveau uit te voeren. De taken die in ieder geval onder deze noemer vallen, worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Wanneer een gemeente de betreffende taken onverhoopt niet op regionaal niveau laat uitvoeren, kan de provincie ingrijpen in het kader van het interbestuurlijk toezicht met het instrumentarium uit de Wet revitalisering generiek toezicht.

Vanzelfsprekend kunnen gemeenten ook andere taken dan de bij de maatregel aangewezen taken (te denken valt aan andere milieutaken en taken op het gebied van bouwen en ruimtelijke ordening) laten uitvoeren door de RUD’s, bijvoorbeeld wanneer in de rapportage aan de raad naar voren is gekomen dat op gemeentelijk niveau niet aan de kwaliteitscriteria voor de achterblijvende taken wordt of kan worden voldaan. Ook provincies kunnen meer taken, bijvoorbeeld op het terrein van de natuurwetgeving, bij RUD’s onderbrengen.

3.8 Eisen aan de regionale samenwerking

In het voorstel voor artikel 5.33 , eerste lid, Wabo is bepaald dat de schaal waarop en het werkgebied waarbinnen gemeenten en provincie regionaal moeten samenwerken bij de uitvoering van het basistakenpakket congruent moeten zijn met die van de veiligheidsregio’s. Een afwijkende schaal en werkgebied zijn echter mogelijk na aanwijzing daarvan in een ministeriële regeling van de ministers van Infrastructuur en Milieu en van Veiligheid en Justitie. Deze lijn sluit direct aan op de nagestreefde congruentie met de veiligheidsregio omdat hierdoor een betere afstemming tussen de VTH-taken van de RUD en de taken van de veiligheidsregio mogelijk is. De afwijkingsmogelijkheid houdt verband met het feit dat er RUD’s (in ontwikkeling) zijn op de schaal van twee (of meer) veiligheidsregio’s en er ook veiligheidsregio’s zijn waarin meer dan één RUD werkzaam is. Met de ministeriële regeling kunnen de ontwikkelingen in de praktijk goed worden gevolgd.

Artikel 5.33, vierde lid, Wabo in de voorgestelde tekst schrijft voor dat voor de uitvoering van het basistakenpakket in regionaal verband een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen wordt ingesteld, tenzij gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten unaniem hebben besloten om de RUD op een andere wijze te organiseren, mits deze organisatievorm gelijkwaardig is aan de openbaar-lichaam-constructie. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat het openbaar lichaam, ingesteld volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen, de meest gewenste organisatievorm is. Hier geldt namelijk in zijn algemeenheid het uitgangspunt dat gemeenten, waar dat mogelijk is, kiezen voor publiekrechtelijke samenwerking boven privaatrechtelijke. De Wet gemeenschappelijke regelingen is bij uitstek het kader voor de vormgeving van interbestuurlijke samenwerking bij publiekrechtelijke taken.

Specifiek voor de samenwerking bij de uitvoering van het basistakenpakket weegt zwaar dat alle gemeenten deelnemen in de RUD, dat wil zeggen mede-eigenaar worden van de RUD en daarmee mede-verantwoordelijkheid dragen voor het (voort)bestaan en de toekomstbestendigheid van de RUD. De uitvoering van de basistaken en het daarmee belaste personeel moet daarbij in volle omvang vanuit één punt (kunnen) worden aangestuurd. Medewerkers moet een duurzaam dienstverband worden geboden en de verbinding aan de organisatie moet verplichtend werken. Het openbaar lichaam komt dan het meest in aanmerking.

In verband met het bovenstaande is het bijvoorbeeld niet gewenst als een gemeente zijn basistaken door de RUD wil laten uitvoeren op basis van een contract. Contractuele afspraken tussen de RUD en individuele gemeenten over de toezichttaken uit het basistakenpakket belemmeren het continu en slagvaardig opereren van de RUD als de ketenpartner in de regio en het maken van afspraken daarover met de andere (keten)handhavingspartners. Een gemeente die niet wil deelnemen in een openbaar lichaam geeft daarmee ook aan geen mede-verantwoordelijkheid te willen dragen voor het (voort)bestaan en de toekomstbestendigheid van de RUD.

Een en ander laat onverlet dat gemeenten andere taken dan de basistaken (de plustaken) door de RUD kunnen laten uitvoeren op basis van een contract.

Ook de zogeheten centrumgemeenteconstructie (volgens artikel 8, derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen) vormt ten opzichte van het openbaar lichaam (volgens artikel 8, eerste lid, van die wet) een voor de RUD minder wenselijke rechtsvorm. De centrumgemeenteconstructie roept vragen op naar de wijze waarop de provincie verantwoord taken en personeel kan overdragen. Daarnaast is het de vraag of en hoe een centrumgemeente de taakuitvoering ten behoeve van de andere gemeenten, de provincie en overige partners blijvend zal en kan borgen. Er is bij een centrumgemeenteconstructie geen sprake van mede-eigenaarschap van alle gemeenten en daarmee van medeverantwoordelijkheid voor het (voort)bestaan en de toekomstbestendigheid van de constructie. De dienstverlening door een centrumgemeente is geen kerntaak of behoort niet tot de primaire taken van die gemeente waardoor met name kleinere gemeenten afhankelijk en dus kwetsbaar zijn.

De reden waarom het openbaar lichaam niet onverkort als organisatievorm wordt voorgeschreven, houdt in het bijzonder verband met het feit dat er momenteel met instemming van de ministers van Infrastructuur en Milieu en van Veiligheid en Justitie wordt gewerkt aan de oprichting van een drietal zogenaamde ‘netwerk-RUD’s’. Afspraak is dat deze RUD’s na één jaar functioneren worden geëvalueerd waarna eventueel alsnog wordt gekozen voor vormgeving als openbaar lichaam.

In het voorstel voor artikel 5.33 Wabo wordt verder voorgeschreven dat de RUD’s melding moeten doen van handhavingsbesluiten die door het bevoegd gezag zijn genomen en waarbij is afgeweken van desbetreffende adviezen van de RUD. Hierbij gaat het om situaties waarin de handhavingsbevoegdheid wordt uitgeoefend door het bevoegd gezag en dus niet door de directeur van de RUD in mandaat. De RUD stelt in die situaties een advies aan het bevoegd gezag en een ontwerp-besluit voor. Het spreekt voor zich dat de melding onverwijld wordt gedaan zodra bekend is dat van een afwijking sprake is.

De achtergrond voor deze verplichte melding is de wenselijkheid van (vergaande) mandatering van de handhavingsbevoegdheid binnen het VTH-stelsel. Met mandatering kan een doortastend en zo onafhankelijk mogelijk optreden tegen overtredingen worden bevorderd zonder tekort te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor een toereikende handhaving. Mandatering aan een RUD betekent voor de betrokken bestuurder van gemeente of provincie immers dat deze zijn verantwoordelijkheid stevig geborgd weet in de professionaliteit van de RUD en de met de RUD afgesproken kaders. Tegelijkertijd hoeft de bestuurder zich niet langer dagelijks bezig te houden met de aansturing van de lopende handhavingstrajecten, wat tegelijkertijd de onafhankelijkheid van de handhaving ten goede komt.

De wenselijkheid van mandatering gaat echter niet zo ver dat mandatering wettelijk wordt verplicht of dat er een mogelijkheid voor zo’n verplichting wordt geschapen. Gegeven het feit dat de handhavingsbevoegdheid aan de bestuurder is toegekend, is het ook aan de bestuurder om te beslissen over de (omvang van de) mandatering van die bevoegdheid en om afspraken te maken over de kaders voor het gebruik van het mandaat. Overigens zou een bestuurder op grond van artikel van de Wet gemeenschappelijke regelingen ook kunnen besluiten om bepaalde bevoegdheden over te dragen aan de RUD. Maar net zoals met betrekking tot mandatering geldt, is het aan de bestuurder om daartoe te besluiten.

Wel schrijft het wetsvoorstel als gezegd in de voorgestelde tekst van artikel 5.33, derde lid, Wabo voor dat de RUD gevallen waarin door een gemeente of provincie een handhavingsbesluit wordt genomen dat afwijkt van het desbetreffende advies van de RUD, moet melden aan gedeputeerde staten, respectievelijk aan de Inspectie Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Gedeputeerde staten en de inspectie zullen vervolgens in het kader van het interbestuurlijk toezicht moeten beoordelen of de bestuurder terecht is afgeweken. De zogenaamde ‘beginselplicht’ speelt hierbij een belangrijke rol. De beginselplicht houdt in dat er in beginsel tegen een geconstateerde overtreding handhavend moet opgetreden. Niet-handhaven moet volgens vaste jurisprudentie van de Raad van State een weloverwogen en goed gemotiveerde uitzondering zijn.

Aanvankelijk is overwogen om niet een melding aan de interbestuurlijk toezichthouder maar een rapportage aan het horizontale democratische controleorgaan voor te schrijven. Omdat de RUD daarbij in een lastig parket ten opzichte van zijn opdrachtgever terecht zou kunnen komen, is hiervan afgezien en direct voor de interbestuurlijke toezichtslijn gekozen.

Overigens moet in situaties waarin de uitoefening van de handhavingsbevoegdheid wel is gemandateerd aan de directeur van de RUD vanzelfsprekend ook worden geborgd dat de RUD zich bij de besluitvorming houdt aan de voor hem geldende kaders. Hier ligt het zonder meer voor de hand dat tussen de RUD en het bevoegd gezag als zijn opdrachtgever wordt afgesproken dat de RUD-directeur van te voren moet overleggen over een voorgenomen afwijking van de geldende kaders.

Mandatering is uiteraard niet de enige manier om een doortastend en zo onafhankelijk mogelijk optreden tegen overtredingen te bereiken. Daarvoor zullen ook waarborgen binnen de RUD zelf aanwezig moeten zijn, bijvoorbeeld in de vorm van een scheiding van enerzijds de uitvoering van vergunningverleningtaken en anderzijds de uitvoering van toezicht en handhaving op medewerkers- en afdelingsniveau en verder van periodieke functieroulatie. Daarom zullen de desbetreffende nu al voor individuele gemeenten en provincies geldende eisen op grond van artikel 7.4 van het Besluit omgevingsrecht, straks ook voor de RUD’s gelden.

Op grond van artikel 5.33, vijfde lid, Wabo in het wetsvoorstel kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld aan de vorm(geving) van de regionale uitvoering van het basistakenpakket. Het zal gaan om eisen die essentieel zijn voor het borgen van de continuïteit en werking van het VTH-systeem als geheel. Daarbij valt te denken aan de eis dat de uitvoering van taken plaatsvindt volgens een uniforme werkwijze, dat de RUD een ondeelbare organisatie moet vormen met één directeur die leiding geeft aan de uitvoering van de aangewezen taken en de aansturing van de daarmee belaste medewerkers en dat de RUD door de besturen in de positie moet worden gebracht om afspraken te kunnen maken met andere handhavingspartners, zoals het OM en de politie. Voorts valt te denken aan de eis dat de RUD zo moet worden ingericht dat ook taken in opdracht van een waterschap of van het Rijk kunnen worden uitgevoerd, of aan eisen ten aanzien van minimaal noodzakelijke voorzieningen zoals de aanwijzing van een zogenaamde WED (Wet op de economische delicten)-contactambtenaar.

Momenteel geldt voor de inrichting van de RUD’s de Checklist Criteria RUD-vorming waarin tal van criteria zijn opgenomen teneinde de zogenaamde robuustheid van de RUD’s te garanderen.

3.9 Gegevensverstrekking

3.9.1. Noodzaak tot het delen van informatie

Een goede informatiehuishouding en optimale uitwisseling van relevante gegevens zijn van cruciaal belang voor een effectieve handhaving. De commissie Mans constateert in haar rapport dat van dit laatste in de huidige versnipperde organisatie van toezicht en handhaving geen sprake is. Pogingen om een toereikende uitwisseling van informatie tussen bestuurlijke handhavers, politie en OM tot stand te brengen, hebben tot nu toe niet tot het gewenste resultaat geleid. Het blijkt buitengewoon lastig te zijn om op vrijwillige basis werkbare afspraken te maken tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsorganisaties. De fragmentatie en de gebrekkige informatiehuishouding en uitwisseling vormen een grote barrière voor de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit. Verbetering op dit punt valt binnen het huidige stelsel niet te verwachten: het aantal instanties dat betrokken is bij vergunningverlening en handhaving is eenvoudigweg te groot om adequate informatie-uitwisseling mogelijk te maken. De commissie Mans constateert dat de schaalvergroting waarvan bij de vorming van RUD’s sprake is, een belangrijke rol kan spelen ten behoeve van de noodzakelijke verbetering: de beperking van het aantal betrokken organisaties maakt informatieverstrekking en -uitwisseling eenvoudiger. Voor zover het betreft de taken die door de RUD’s zullen worden uitgevoerd, zal het probleem dus langs deze weg al verkleind worden.

In artikel 5.35 Wabo volgens dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de met de handhaving van de Wabo en de andere in artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten belaste bestuursorganen en toezichtsinstanties aan elkaar en aan OM en politie de noodzakelijke gegevens verstrekken. Bij algemene maatregel van bestuur worden hierover nadere regels gesteld. Deze regels zullen onder meer betrekking hebben op standaardisatie en op de eisen die worden gesteld aan de (verdere) verwerking van de onderling verstrekte gegevens: gegevens zullen op een zodanige wijze verstrekt of toegankelijk gemaakt moeten worden dat ze bruikbaar zijn voor de ontvangende instantie. Deze amvb zal vanzelfsprekend de wettelijke beperkingen in de mogelijkheid om gegevens te delen onverlet laten.

In artikel 5.35 wordt ook voorzien in de mogelijkheid van het regelen bij algemene maatregel van bestuur van het verstrekken van gegevens aan bedoelde bestuursorganen en toezichtsinstanties en aan OM en politie door overheidsdiensten die niet belast zijn met de handhaving van de Wabo of de andere in artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten. Te denken valt aan onder meer de Belastingdienst of de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze overheidsdiensten beschikken over gegevens die bijzonder relevant kunnen zijn bij een meeromvattend inspectieonderzoek.

Er zullen op basis van het voorgestelde artikel 5.35, derde lid, bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld betreffende de organisatie van de informatiehuishouding. Deze regels zullen onder meer borgen dat de (in de robuustheidseisen voor de RUD’s voorziene) functie van informatie-analist wordt ingericht overeenkomstig de daaraan vanuit het belang van de bescherming van persoons- en bedrijfsgegevens te stellen eisen. Daarnaast wordt geregeld dat de kosten van een centrale voorziening die voor uitwisseling van informatie noodzakelijk is, worden gedragen door de partijen die daar gebruik van maken. Over de verrekening van deze kosten worden regels gesteld. Daarbij zal ook bezien worden wat een redelijke verdeling van deze kosten zal zijn met inachtneming van de daarvoor geldende regels. In paragraaf 3.9.3 wordt meer uitgebreid op de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels ingegaan.

De verbetering van de informatiehuishouding en gegevensverstrekking is niet alleen dringend gewenst met betrekking tot de taken die deel uitmaken van het (basis)takenpakket van de RUD, maar ook voor die taken die door de gemeenten of provincie zelf worden uitgevoerd. Zo kan het bijvoorbeeld wenselijk zijn dat door een gemeente informatie wordt verschaft aan het OM over een voor het bouwen van een bouwwerk verleende omgevingsvergunning wanneer zich met dat bouwwerk een ongeval heeft voorgedaan als gevolg van een constructiefout. In zo’n geval moet de gewenste informatie op een voor de betrokken partijen bruikbare manier beschikbaar zijn en moeten partijen deze informatie kunnen uitwisselen, met inachtneming van de vanwege de specifieke karakteristieken van het strafrecht te stellen eisen.

De in artikel 5.35 voorgestelde verplichting tot het elkaar verstrekken van gegevens ziet niet op de verstrekking van strafvorderlijke en justitiële gegevens. Hiervoor kunnen bij algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) nadere regels worden gesteld. Op grond van artikel 39f jo. artikel 8a Wjsg kan het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie deze gegevens met het oog op een zwaarwegend algemeen belang verstrekken voor bepaalde doelen. De in artikel 39f Wjsg opgesomde doeleinden zijn onder meer het voorkomen en opsporen van strafbare feiten, het uitoefenen van toezicht op het naleven van regelgeving en het nemen van een bestuursrechtelijke beslissing. Indien het voor een van deze doelen noodzakelijk is dat een RUD beschikt over strafvorderlijke of justitiële gegevens, kan het openbaar ministerie deze gegevens verstrekken na een afweging van de relevante belangen. Door deze beoordeling in het individuele geval wordt onder meer voorkomen dat een handhavingstraject van een RUD de strafrechtelijke handhaving door politie en openbaar ministerie doorkruist.

Daarnaast kent de Wjsg in artikel 15 en artikel 39g de mogelijkheid om strafvorderlijke en justitiële gegevens te verstrekken voor beleidsinformatie. In paragraaf 3.9.2 is aan de orde om welke gegevens het daarbij kan gaan. Anders dan bij de hiervoor beschreven individuele verstrekkingen door het openbaar ministerie, betreft het hier een geanonimiseerde toepassing van de verstrekte strafvorderlijke of justitiële gegevens. Doordat de verstrekte gegevens niet herleidbaar mogen zijn tot individuele personen of bedrijven wordt voorkomen dat de persoonlijke levenssfeer van degene op wie de gegevens betrekking hebben, wordt geschaad.

3.9.2. De uit te wisselen gegevens

De uit te wisselen gegevens betreffen alle (maar ook uitsluitend die) gegevens die noodzakelijk zijn voor een doelmatig toezicht en doelmatige handhaving. Daarmee is de doelbinding gegeven. De RUD’s zullen hun werkzaamheden uitoefenen ten behoeve van het bevoegd gezag, doorgaans de colleges van burgemeester en wethouders en in een beperkt aantal gevallen gedeputeerde staten. Dat leidt er toe dat gegevens worden uitgewisseld tussen de RUD en een gemeente of provincie maar ook tussen RUD’s onderling. Met name in het toezichtproces kan immers aan de orde zijn dat een bedrijf meer dan één vestigingslocatie heeft of activiteiten uitvoert op wisselende locaties waarop door verschillende RUD’s toezicht wordt uitgeoefend. Ook bij het ketentoezicht op bijvoorbeeld vuurwerk of asbesthoudend sloopafval is er sprake van het vervoeren of verplaatsen van materiaal tussen verschillende locaties waarop door meerdere RUD’s toezicht wordt gehouden.

Bij de uit te wisselen gegevens gaat het primair om zakelijke gegevens van bedrijven en organisaties, waarop het toezicht kan zijn gericht. Dat betreft betrekkelijk basale gegevens: de NAW-gegevens¹⁵ van het bedrijf en van de verschillende bedrijfsvestigingen en de locaties waarop de bedrijven actief zijn, zoals plaatsen waar asbest wordt gesaneerd of schilderwerk wordt uitgevoerd (de zogenaamde onderwerplocaties). Ook de bestemming van het gebied waarin het bedrijf of het bedrijfsonderdeel is gevestigd, is een relevant gegeven. En vanzelfsprekend gaat het bij de bedrijfsgegevens ook om de aard van de activiteiten die worden verricht, doorgaans weergegeven met behulp van SBI-codes¹⁶.

Gerelateerd aan de bedrijfsgegevens zullen de persoonsgegevens van de eigenaar van een bedrijf, leidinggevenden of anderszins verantwoordelijke functionarissen worden uitgewisseld. Ook relevant voor uitwisseling zijn gegevens van personen die tot bepaalde handelingen zijn gerechtigd, omdat ze bepaalde diploma’s of andere kwalificaties bezitten of ergens voor zijn gecertificeerd. Met hun kwaliteiten en kwalificaties hangt immers samen of het bedrijf als zodanig gerechtigd is om bepaalde activiteiten uit te voeren of specifieke gereedschappen of hulpmaterialen te gebruiken.

Tot de basale gegevens behoren ook de vergunningen en andersoortige toestemmingen die aan het bedrijf zijn verleend om de activiteiten uit te voeren waarop het toezicht is gericht. Dat kan uit verschillende documenten blijken. Naast de al genoemde bestemming van het gebied kan sprake zijn van aan vergunningen verbonden grenswaarden inzake bijvoorbeeld de maximale hoeveelheid verwerking van een bepaalde stof per tijdseenheid, het maximaal te produceren geluid met eventueel een tijdsbegrenzing, de maximale uitstoot of lozing van bepaalde stoffen. Ook kan een vergunning bepaalde maatregelen voorschrijven om nadelige milieugevolgen te beperken of te voorkomen, zoals het verversen van brandsblusapparaten, het vrijhouden van vluchtwegen of de gescheiden opslag van chemische stoffen. Daarnaast kan het gaan om een voor het bedrijf geldende meldingsplicht ter zake van te verrichten activiteiten, welke melding al dan niet is gevolgd door maatwerkvoorschriften. Vaak komt het ook voor dat een bedrijf niet hoeft te melden, zolang de (voorgenomen) activiteit blijft binnen de grenzen van algemeen geldende voorschriften zoals opgenomen in bv. het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit). In het kader van de handhaving moet immers periodiek worden vastgesteld of de geldende voorschriften worden nageleefd. De betreffende gegevens zijn uiteraard ook van belang bij het invullen van de benodigde samenwerking tussen de RUD’s en andere handhavingsinstanties in de praktijk.

In aanvulling op deze basale op het bedrijf en de bedrijfsuitoefening betrekking hebbende gegevens kan het noodzakelijk zijn om specifieke gegevens uit te wisselen, zoals met betrekking tot de bevindingen bij eerdere toezichtbezoeken: welke en wat voor soort inspecties hebben plaatsgevonden en door wie, welke naleeftekorten zijn daarbij geconstateerd, welke afspraken zijn daarover gemaakt en in hoeverre zijn deze afspraken nagekomen, welke waarschuwingen zijn afgegeven, zijn er processen-verbaal opgesteld of welke sancties zijn opgelegd. Het naleefgedrag van bedrijven speelt immers een belangrijke rol in het totale handhavingstraject, van toezichtprogrammering en prioriteitstelling tot het bepalen van (de hoogte van) op te leggen sancties.

Dergelijke gegevens worden door de RUD’s in een zogenaamde gegevensset opgenomen. Op basis van deze gegevens kunnen niet alleen toezichtbezoeken aan individuele bedrijven worden voorbereid en worden afgestemd met andere betrokken toezichtsinstanties, maar kunnen ook branchegerichte ketenonderzoeken worden voorbereid en uitgevoerd. Voorts maken dit soort gegevens het mogelijk om ontwikkelingen in het naleefgedrag te onderkennen en aldus prioriteit te geven aan situaties waar zich de grootste risicio’s voordoen. Verder kan op basis van dit soort gegevens bij het opleggen van sancties ook rekening worden gehouden met het naleefgedrag van overtreders in het milieu-domein en in relevante andere domeinen.

Tenslotte kunnen met behulp van de bij de RUD’s en andere toezichtsinstanties aanwezige gegevens beleidsanalyses worden gemaakt ten behoeve van de uitvoeringsprogrammering. Het kan dan gaan om vragen als wanneer voor het laatst bepaalde typen bedrijven zijn geïnspecteerd, welke branches in een voorafgaande periode voor de meeste overlast hebben gezorgd, bij welke branches zich de grootste risico’s voordoen, en vergelijkbare vragen. Het vaststellen van dergelijke trends gebeurt in het algemeen op basis van geanonimiseerde informatie.

Omdat tot de uit te wisselen gegevens ook persoonsgegevens behoren, is sprake van een inperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Hieraan zijn beperkingen en voorwaarden gesteld in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM), artikel 10 van de Grondwet en de uitwerking hiervan in de Wet bescherming persoonsgegevens. Deze hebben in hoofdzaak betrekking op doelbinding: persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt voor een welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd doel. In paragraaf 3.9.4 wordt hier meer uitgebreid bij stilgestaan.

3.9.3. De voorgestelde algemene maatregel van bestuur

Het wetsvoorstel voorziet in een algemene maatregel van bestuur waarin nader zal worden vastgelegd welke gegevens, afkomstig uit de bestuursrechtelijke kolom, onder welke omstandigheden en met welk specifiek doel, precies zullen kunnen worden uitgewisseld. Regeling bij algemene maatregel van bestuur zou niet nodig zijn als er uitsluitend sprake zou zijn van ‘werk in uitvoering’ binnen een RUD ten behoeve van de gemeenten, de provincie en eventueel ook waterschappen in de opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie. Binnen zo’n relatie betrekt de opdrachtnemer de voor zijn werk benodigde gegevens van de opdrachtgevers en rapporteert aan deze zijn bevindingen. Dat laatste kan bijvoorbeeld in de vorm van een advies over aanpassing van een vergunningvoorschrift of over de acceptatie van een melding, al dan niet onder het stellen van maatwerkvoorschriften. Daarnaast kan het bevoegd gezag worden geadviseerd om handhavend op te treden of kan worden gerapporteerd over de resultaten van in mandaat door de RUD verrichte handhavingsactiviteiten.

Dit wetsvoorstel bestrijkt de ruimere informatie-uitwisseling dan die tussen opdrachtnemer (RUD) en opdrachtgevers (gemeenten en provincies). Al eerder is aangegeven dat er in ieder geval sprake zal zijn van uitwisseling van gegevens tussen verschillende RUD’s. Daarnaast kunnen gegevens uitgewisseld worden met andere toezichthouders (zoals rijksinspecties) en met handhavingsinstanties zoals gemeenten, waterschappen en provincies, of kunnen gegevens worden verstrekt aan justitiële organen en diensten.

Efficiënt toezicht vereist een goede voorbereiding van de af te leggen inspectiebezoeken. Dat is alleen mogelijk als daar ook de juiste informatie voor beschikbaar is. Hiervoor zijn de gegevens waarover de betreffende RUD zelf beschikt meestal niet voldoende. Ervaringen uit het verleden hebben geleerd dat andere toezichtsinstanties vaak over waardevolle aanvullende informatie beschikken, waardoor bijvoorbeeld het naleefgedrag van een bedrijf of binnen een branche in een ander daglicht komt te staan. Toezichthouders zijn elkaars oren en ogen. Kennis van gegevens van een andere toezichtsinstantie maakt een snelle onderlinge afstemming mogelijk, zoals in paragraaf 3.9.1 is aangegeven. Dergelijke kennis kan dus van invloed zijn op de prioriteitstelling bij het toezicht, maar ook bepalend zijn voor de samenwerking tussen de RUD en die andere toezichtsinstanties. Ter illustratie: bedrijven die er blijk van hebben gegeven het niet zo nauw te nemen met de (interne) veiligheid van hun werknemers, vormen mogelijk ook een risico als het gaat om de externe veiligheid buiten het bedrijf. Samenwerking en gegevensuitwisseling russen de RUD en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn dan gewenst.

De gewenste beschikbaarheid van de juiste informatie brengt met zich mee dat er een voorziening moet zijn, waarmee het delen van informatie veilig en betrouwbaar kan plaatsvinden.

Die voorziening moet gericht zijn op een doelmatige informatie-uitwisseling en borgen dat de uitgewisselde gegevens niet voor een onjuiste interpretatie vatbaar zijn en worden voorzien van de juiste context. Doelmatig betekent dat er niet meer gegevens worden uitgewisseld dan noodzakelijk is voor een doelmatige handhaving. Een dergelijke voorziening met bijbehorende afspraken is in ontwikkeling, in aanvulling op de bestaande door de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid beheerde Inspectieview Bedrijven: Inspectieview Milieu. Inspectieview verschaft toegang tot een virtueel dossier waarin inspecteurs informatie over inspectieobjecten kunnen raadplegen. Inspectieview speelt in op de gedachte dat de overheid handhaaft en niet de afzonderlijke inspecties. Inspectieview is te gebruiken bij de planning, voorbereiding en uitvoering van inspecties.

Onder meer met het oog op het gebruiksgemak kent Inspectieview twee vormen:

• een generieke Inspectieview, in de praktijk bekend als Inspectieview Bedrijven, waar iedere toezichthouder gebruik van kan maken;

• specifieke Inspectieviews voor specifieke samenwerkingsverbanden, waartoe uitsluitend daartoe bevoegde medewerkers binnen zo’n samenwerkingsverband toegang hebben. Het voor de RUD’s in ontwikkeling zijnde Inspectieview Milieu behoort hiertoe. Overigens komt voor de ondertoezichtstaande op termijn een eigen vorm beschikbaar die hem toegang geeft tot zijn eigen inspectie-informatie.

Inspectieview is gebaseerd op de architectuurprincipes die in de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) zijn vastgelegd over het uitwisselen van gegevens tussen overheidsinstanties. Sinds medio 2011 zijn bronsystemen van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Inspectie Leefomgeving en Transport aangesloten op de generieke Inspectieview, evenals de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit en het Agentschap Telecom. Daarnaast wordt er gewerkt aan een aantal specifieke Inspectieviews. Dat geldt voor de domeinen Wegvervoer, Binnenvaart/Zeehavens en voor beschermde dieren en planten (CITES¹⁷) en zoals hierboven aangegeven voor de RUD’s (Inspectieview Milieu).

De gegevens over een bepaald inspectieobject die een daartoe bevoegde gebruiker met behulp van Inspectieview in een virtueel dossier kan raadplegen, worden op het moment van de vraagstelling direct bij de betrokken toezichtinstantie(s) opgehaald. Er worden met Inspectieview geen gegevens opgeslagen; gegevens worden alleen vastgehouden tijdens de sessie van de gebruiker.

De grondslag van iedere Inspectieview is het overeengekomen informatiemodel voor de uitwisseling. Hierin staat gespecificeerd welke informatie uit welke bronnen komt en hoe ze in samenhang worden gepresenteerd. Daardoor kan onjuiste interpretatie van gegevens worden voorkomen. Bij het voorbereiden van de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.35 wordt bezien welke elementen van het overeengekomen informatiemodel en Inspectieview wettelijk moeten worden vastgelegd teneinde een rechtmatige, doelgerichte, proportionele, betrouwbare en zorgvuldige gegevensuitwisseling mogelijk te maken.

Parallel aan de ontwikkeling van Inspectieview Milieu, gericht op het virtueel kunnen raadplegen van gegevens over een bepaald inspectie-object, wordt ook gewerkt aan het scheppen van een mogelijkheid voor een meervoudige bevraging, de zogenaamde bulkbevraging. Het gaat daarbij om een andere functionaliteit dan bij de zogenaamde enkelvoudige bevraging. De soort gegevens (zoals vergunningen, andere toestemmingen, meldingen, inspectieresultaten, opgelegde sancties) is voor beide vormen van bevraging echter hetzelfde. Na analyse van de informatie uit een bulkbevraging kunnen bijvoorbeeld trends in het naleefgedrag van een branche worden vastgesteld en kan een handhavingsprogramma worden voorbereid. Daarvoor relevante informatie betreft vragen zoals wanneer voor het laatst bepaalde typen bedrijven zijn geïnspecteerd, welke branches in een voorafgaande periode voor de meeste overlast hebben gezorgd, en andere vragen die van belang zijn voor risicogestuurd handhaven. De bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels hebben uiteraard ook op bulkbevraging betrekking.

Het feit dat er gezamenlijk gebruik wordt gemaakt van gegevens uit verschillende bronnen vraagt in een aantal opzichten ook om regulering. Zo moet worden gewaarborgd dat de ‘eigenaar’ van specifieke gegevens (de bronhouder) te allen tijde kan bepalen wie toegang krijgt tot welke gegevens. Dat gaat niet alleen om de vraag welke RUD toegang tot bepaalde gegevens mag krijgen, maar ook welke functionaris binnen de RUD en onder welke omstandigheden. Voorkomen moet immers worden dat een willekeurige toezichtmedewerker naar aanleiding van bijvoorbeeld een krantenbericht op zoek gaat naar gegevens bij een andere bronhouder. Hiervoor zijn naast technische ook juridische waarborgen noodzakelijk. In de voorziene algemene maatregel van bestuur moet daarom de doelbinding worden geborgd en zullen de procedurele waarborgen worden vastgelegd. Voorts moet worden geborgd dat een specifieke zoekvraag niet kan leiden tot informatieve restproducten. Verder moeten de standaarden voor het berichtenverkeer en de beveiliging van het systeem worden vastgelegd, alsmede voorschriften over het autoriseren en authenticeren van gegevens.

3.9.4. Grondrechtentoets

Zoals aan het slot van paragraaf 3.9.2 is aangegeven, behoren tot de uit te wisselen gegevens ook persoonsgegevens. Aan de uitwisseling van persoonsgegevens stellen artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 10 van de Grondwet en de uitwerking hiervan in de Wet bescherming persoonsgegevens beperkingen en voorwaarden. Artikel 8 EVRM stelt dat een inperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer gerechtvaardigd is wanneer dit voorzien is bij wet, een legitiem doel dient en de inmenging noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van een van de in het tweede lid genoemde doelcriteria.

Het wetsvoorstel voldoet aan het vereiste dat de maatregel voorzienbaar moet zijn. De te stellen regels zijn duidelijk en na publicatie voor een ieder te raadplegen. Uit het voorgaande moge voorts duidelijk zijn dat artikel 5.35 van het wetsvoorstel een legitiem doel dient: het verbeteren van toezicht en handhaving binnen het door de Wabo bestreken domein. Uit het in deze memorie van toelichting aangehaalde rapport van de commissie Mans blijkt dat niet het als zodanig ontbreken van gegevens in de weg staat aan een effectieve handhaving, maar de tekortschietende gegevensuitwisseling tussen de toezichtsinstanties. Het wetsvoorstel voorziet daarom in het mogelijk maken van dat gegevensverkeer. Een betere uitwisseling van gegevens is in het belang van de openbare veiligheid en het economisch welzijn van het land, zijnde doelcriteria van artikel 8, tweede lid, EVRM, zo blijkt uit de recente geschiedenis van milieudelicten en de op basis daarvan verrichte studies. Het binnen het verbeterde VTH-stelsel kunnen tegengaan van (mogelijk zware) milieucriminaliteit is een belangrijk beoogd doel.

Het wetsvoorstel regelt geen verdergaande inperkingen in de persoonlijke levenssfeer dan op grond van de nu al bestaande milieuregelgeving mogelijk is. Tevens is de inperking zeer beperkt, aangezien het alleen de noodzakelijke informatie betreft die nodig is voor de uitvoering van de toegewezen taken. De met het wetsvoorstel te dienen doelen zijn dan ook niet op een minder ingrijpende wijze te realiseren. De inperking van de belangen van de onder toezicht staande personen (en organisaties) is voorts niet onevenredig in verhouding tot het met de verwerking van de gegevens te dienen doelen.

Gezien het vorenstaande voldoet de inperking aan de vereisten volgens artikel 8 EVRM.

4. Verhouding tot bestaande en in voorbereiding zijnde regelgeving

Het wetsvoorstel betreft een wijziging van de Wabo voor wat betreft de uitvoering van VTH-taken. Op dit punt is de Wabo niet meer toegesneden op de hierboven geschetste situatie zoals die zich na inwerkingtreding van die wet op 1 oktober 2010 heeft ontwikkeld. Inhoudelijk heeft dit wetsvoorstel betrekking op de uitvoering van de VTH-taken die in de Wabo zijn geregeld. Op grond van artikel 5.27 van de Wabo volgens dit wetsvoorstel kunnen de bepalingen in dit wetsvoorstel daarnaast ook van toepassing zijn op de uitoefening van de handhaving van een groot aantal andere omgevingsrechtelijke wetten, voor zover dat in de betreffende wetten is geregeld.

Op de relatie tussen dit wetsvoorstel en de Wet revitalisering generiek toezicht is hierboven, in paragraaf 3.6, al ingegaan.

Zoals in deze memorie wordt aangegeven, is wettelijke borging van de inmiddels met de verbetering van het VTH-stelsel bereikte resultaten nu urgent. De bedoeling is dat wat in dit wetvoorstel is opgenomen, uiteindelijk ook onderdeel zal gaan uitmaken van de komende Omgevingswet. De strekking van de Omgevingswet is echter veel breder dan wat in dit wetsvoorstel aan de orde komt. Om te voorkomen dat de noodzakelijke borging van de resultaten langzamer verloopt door deze meteen op te nemen in een veel omvangrijker wetsvoorstel, is dit afzonderlijke wetsvoorstel voorbereid.

Tenslotte wordt op deze plaats nog ingegaan op de relatie tussen dit wetsvoorstel en de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna genoemd: Wgr). Nagenoeg alle RUD’s zijn (of worden nog) ingesteld bij gemeenschappelijke regeling op grond van die wet en vorm gegeven als openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8 van de Wgr. In dat verband is de verhouding tussen artikel 99 van de Wgr over verplichte samenwerking, en artikel 5.33, tweede lid, Wabo uit het wetsvoorstel over verplichte samenwerking voor aangewezen taken (en het interbestuurlijk toezicht daarop) van belang. Artikel 99 van de Wgr voorziet in de mogelijkheid van een aanwijzing van gedeputeerde staten aan een of meer gemeenten – op verzoek van het bestuur van een of meer gemeenten – om een gemeenschappelijke regeling te treffen of om daaraan deel te nemen, indien een zwaarwegend openbaar belang dat vereist. Met betrekking tot de op grond van artikel 5.33 Wabo van het wetsvoorstel aangewezen taken heeft artikel 99 geen betekenis. De verplichting om samen te werken voor de aangewezen taken volgt immers al uit artikel 5.33 en daarvoor is een aanwijzing van gedeputeerde staten dus niet nodig. Een verzoek van een of meer gemeenten om een aanwijzing zou eventueel wel betekenis kunnen hebben voor de samenwerking bij de uitvoering van andere taken dan die zijn aangewezen op grond van artikel 5.33.

5. Uitvoering en handhaving

Uitvoering en handhaving van het in dit wetsvoorstel geregelde, zal langs de in de paragrafen 3.4 en 3.6 getrokken lijnen plaatsvinden: gemeenten en provincies zijn primair verantwoordelijk voor de uitvoering en de gemeenteraad en provinciale staten houden hier primair horizontaal toezicht op. In dit verband voorziet dit wetsvoorstel in de verplichting voor burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten om jaarlijks aan de raad en de staten te rapporteren over de kwaliteit van de uitvoering. Ook is voorzien in de mogelijkheid van een verplichte collegiale toets en rapportage van de uitkomsten daarvan aan raad en staten (het voorgestelde artikel 5.32, derde lid, Wabo).

In de tweede plaats houden de provincies toezicht op de gemeenten (en het Rijk op de provincies) met gebruikmaking van het instrumentarium dat hen ter beschikking staat in het kader van het interbestuurlijk toezicht. Dat zijn de instrumenten schorsen en vernietigen (bij een besluit in strijd met het recht of het algemeen belang) en indeplaatstreding bij taakverwaarlozing. Van taakverwaarlozing is sprake als een bij of krachtens de wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren wordt genomen, een bij of krachtens de wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren wordt verricht of een bij of krachtens de wet gevorderd resultaat niet of niet naar behoren tot stand wordt gebracht. Hiertoe behoort ook het schenden van de beginselplicht tot handhaving, zoals in paragraaf 3.6 is uiteengezet.

De Inspectie Leefomgeving en transport (verder:ILT) heeft een HUF-toets (toets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) uitgevoerd met betrekking tot dit wetsvoorstel.¹⁸ Conclusie daarvan is dat de voorgestelde wijzigingen van de Wabo handhaafbaar en uitvoerbaar zijn. Wel stelt de ILT voor in het wetsvoorstel een algemene bevoegdheid tot handhaving voor de ILT in het wetsvoorstel op te nemen. Echter, zoals elders in deze memorie uiteen is gezet, vormt het bestaande stelsel van bevoegdheidverdeling (met inachtneming van de afspraken daarover uit de Package Deal) uitgangspunt van dit wetsvoorstel. Overname van dit voorstel van de ILT in het onderhavige wetsvoorstel kan daarom niet aan de orde zijn. Ook wordt voorgesteld niet alleen het bestuurlijk overleg (art.5.30) een wettelijke basis te geven, maar ook te bepalen dat de daarin gemaakte afspraken zelf op basis van de wet bindend zijn. Afgezien van het feit dat rechtstreekse uit de wet voorvloeiende verbinding van gemaakte afspraken zich niet goed verdraagt met het karakter van in overleg te maken afspraken, zou het ook onvoldoende flexibel zijn: het zal niet per se noodzakelijk zijn dat alle in het overleg te maken afspraken wettelijke status krijgen. Voor bindende doorwerking wordt de nu voorgestelde regeling voldoende geacht. Tenslotte wordt geadviseerd de meldingsplicht van de directeur RUD in geval het bevoegd gezag van het advies van de RUD afwijkt, aan een termijn te binden. Dit wordt echter niet nodig geacht: er mag ook zonder expliciete regeling op vertrouwd worden dat de (in de praktijk: directeur van de) RUD aan de wettelijke verplichting voldoet. Overigens zal, zoals gevraagd in de HUF-toets, de ILT vanzelfsprekend betrokken blijven bij de verdere voortgang van het wetsvoorstel VTH.

6. Gevolgen

6.1. Gevolgen voor bevoegd gezag, burgers en bedrijven

Met het voorliggende wetsvoorstel worden de randvoorwaarden geschapen voor het oplossen van belangrijke problemen bij de uitvoering van de VTH-taken op het gebied van het omgevingsrecht. De fragmentatie van de uitvoering van de VTH-taken wordt sterk verminderd en de vrijblijvendheid van de samenwerking wordt beëindigd. De uitvoering van de VTH-taken moet gaan voldoen aan kwaliteitscriteria, er komt een landsdekkend netwerk van professionele uitvoeringsorganisaties en de samenwerking (en informatie-uitwisseling) tussen de bevoegde bestuursorganen, het OM en de politie wordt structureel verbeterd.

Dit maakt het meer dan nu het geval is, mogelijk om de handhaving bij inrichtingen en de ketenhandhaving effectiever, doortastender en onafhankelijk te maken. De professionalisering van de kant van de handhaving aan de bestuurlijke kant maakt het mogelijk dat het OM en de politie zich meer gaan richten op de bestrijding van de zware en middelzware milieucriminaliteit.

Het effect van deze maatregelen is positief voor de kwaliteit van de leefomgeving en veiligheid van de burgers. Het creëert daarnaast een meer gelijk speelveld voor bedrijven. Ook leidt het ertoe dat beter gewaarborgd is dat toezichthouders die bedrijven bezoeken over de vereiste deskundigheid beschikken. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan een veelgehoorde klacht vanuit het bedrijfsleven: bedrijven storen zich meer aan onvoldoende professionaliteit van de toezichthouder dan aan de frequentie van controlebezoeken. Deze ‘baten’ van de RUD vorming voor het bedrijfsleven hebben als zodanig geen kwantificeerbaar effect op de administratieve lasten of de toezichtslasten; wel dragen ze bij aan een vermindering van de door bedrijven ‘beleefde regeldruk’. Vanzelfsprekend zijn ook burgers en milieu gebaat bij het bereiken van het doel van dit wetsvoorstel: een hogere kwaliteit van uitvoering van VTH-taken.

Bij deze opsomming van effecten past de kanttekening dat deze niet primair op het conto van het wetsvoorstel moeten worden geschreven. Ze zijn het resultaat van het bottom up proces van de afgelopen jaren gericht op verbetering van het VTH-stelsel. Het wetsvoorstel borgt deze resultaten en verzekert een landsbrede werking hiervan.

6.2 Financiële gevolgen

De financiële gevolgen van dit wetsvoorstel betreffen vooral de kosten van de RUD-vorming, de kosten die gemaakt moeten worden om aan de kwaliteitscriteria te kunnen voldoen, de kosten van het kennismanagementsysteem voor de RUD’s en de kosten voor een systeem waarmee informatie-uitwisseling kan plaatsvinden. Daarnaast is er sprake van zogenaamde achterblijvende kosten. Bijvoorbeeld de leegstand van kantoorruimte als gevolg van de overdracht van personeel van een gemeente naar een RUD. Hiertegenover staan de baten van een meer efficiënte uitvoering van de VTH-taken.

De hierboven genoemde kosten zijn onder de paraplu van het interbestuurlijke Programma Uitvoering met Ambitie in beeld gebracht en neergelegd in het rapport ‘Landelijk financieel totaalbeeld vorming RUD’s’. Over het rapport bestaat overeenstemming tussen de betrokken partijen. Het rapport, zo hebben IPO, VNG en het Rijk geconstateerd, voldoet aan de eisen van een onderzoek in het kader van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.

Het cijfermateriaal laat zien dat het saldo van kosten en baten van de RUD vorming positief is. De omvangrijke (eenmalige transitiekosten) worden in circa zes jaar ‘terugverdiend’ door het boeken van efficiencywinst. Na die zes jaar is sprake van een structureel financieel voordeel van ruim 40 miljoen euro per jaar. Het IPO en de VNG hebben zich op het standpunt gesteld dat de terugverdientijd maximaal vijf jaar mag bedragen. Hiervoor is een bedrag van ca. 51 miljoen euro nodig. Op 31 oktober 2012 is een onderhandelaarsakkoord bereikt tussen het IPO, de VNG en het Rijk over een eenmalige financiële bijdrage van het Rijk in de transitiekosten van 25 miljoen euro. Het Rijk heeft dit bedrag in 2012 eenmalig in het Gemeentefonds en Provinciefonds gestort, waarbij IPO en VNG de exacte verdeling van de 25 miljoen euro over beide fondsen hebben vastgesteld. IPO en VNG hebben bij het accoord de kanttekening geplaatst dat er vanaf 1 januari 2013 – de datum van invoering van de RUD’s- gedurende zes jaar geen systeem- of beleidswijzigingen met gevolgen voor de RUD’s zouden mogen plaatsvinden. In reactie daarop is van rijkszijde aangegeven dat het inderdaad van belang is dat het nieuwe VTH-stelsel de kans krijgt te consolideren.

7. Advisering en consultatie

7.1 Procedure

Het concept-wetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan het IPO, de VNG, de UVW, het College van procureurs-generaal van het OM, VNO-NCW. het College bescherming persoonsgegevens en de Stichting Natuur en Milieu. Daarnaast is het op de website www.uitvoeringmetambitie.nl geplaatst, zodat alle betrokkenen bij uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht hun reactie konden geven. Dit is te beschouwen als een gerichte vorm van internetconsultatie. De reactietermijn liep van medio mei tot 15 juli 2012. Ook reacties die korte tijd later zijn ingekomen, zijn nog bij de aanpassing van het wetsvoorstel betrokken.

7.2 Gevraagde adviezen

De VNG laat weten dat het wetsvoorstel ‘over eerdere afspraken heen komt’ en dus niet past binnen het bottom-up proces. Het lijkt er volgens de VNG op alsof het Rijk de gemaakte afspraken alsnog wettelijk wil afdwingen. Daarbij gaat het te veel over het ‘hoe’ en niet over het ‘wat’. Door het ontbreken van een inhoudelijke invulling van de amvb’s is het moeilijk een inhoudelijke reactie te geven. Daarnaast wijst de VNG erop dat de financiële consequenties in beeld moeten worden gebracht en gecompenseerd zouden moeten worden. Ook is volgens de VNG afgesproken dat een bestuurlijke en informatiekundige uitvoeringstoets moet plaatsvinden.

Naar aanleiding van het commentaar van de VNG is het wetsvoorstel met bijbehorende memorie van toelichting op een aantal punten aangepast en verduidelijkt. Aangegeven is dat het IPO, de VNG en het Rijk in de package deal hebben afgesproken dat de resultaten van de gemaakte afspraken wettelijk geborgd zullen worden. Het voorliggende wetsvoorstel is de uitwerking van die afspraak. In de toelichting is verder verduidelijkt is dat het primair gaat om ‘borgen’ van gemaakte of te maken bestuurlijke afspraken en niet om het eenzijdig wettelijk opleggen van verplichtingen. Artikel 5.30 Wabo is aan het wetsvoorstel toegevoegd om het bestuurlijk overleg een wettelijke basis te geven en zodoende de specifieke daarin te maken afspraken (over bijvoorbeeld kwaliteitscriteria of gegevensstandaarden) bindende werking te kunnen geven. Hiermee wordt recht gedaan aan het feit dat het stellen vaststellen van dergelijke kaders voor de uitvoering een gezamenlijke verantwoordelijkheid is. Zoals al elders in deze memorie van toelichting is aangegeven, dient het wetsvoorstel te worden gezien als het noodzakelijke sluitstuk van het bottom-up proces. Het staat daar dus niet haaks op. Overigens wordt vanuit de praktijk (zie paragraaf 7.3) sterk aangedrongen op wettelijke borging van de gemaakte afspraken; voorzien wordt dat zonder dat geen structurele oplossing voor de geconstateerde problemen met de uitvoering van VTH-taken wordt bereikt.

Voor wat betreft de financiële consequenties wordt verwezen naar paragraaf 6.2, waarin wordt ingegaan op het accoord dat IPO, VNG en het Rijk hebben bereikt over de financiering van de transitiekosten. De consequenties van het schrappen van het vereiste van de nu nog vereiste verklaring van geen bedenkingen (vvgb) op grond van art. 6.7 BOR, worden momenteel in beeld gebracht. Door het schrappen van dit vereiste (streefdatum 1-1-2014) zal de gemeente in een veel groter aantal gevallen volledig het bevoegd gezag zijn, hetgeen vanzelfsprekend ook financiële consequenties heeft en zal leiden tot een overheveling van financiële middelen van provinciefonds naar gemeentefonds.

Het IPO hecht veel waarde aan het wetsvoorstel en de wettelijke borging van zowel de resultaten van de afspraken uit de package deal als van de latere afspraken. Wel stelt het IPO een aantal aanpassingen voor. Naar aanleiding daarvan zijn de tekst van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op een groot deel van de door het IPO genoemde punten aangepast. Zo is, voor wat betreft het wetsvoorstel, de tekst zodanig aangepast dat kwaliteitscriteria worden vastgesteld (niet ‘kunnen worden vastgesteld’) en is art. 5.30 uit het concept grondig herzien waardoor nu, inmiddels in artikel 5.33 Wabo volgens het wetsvoorstel, voorop staat dat bij algemene maatregel van bestuur aangewezen taken (het basistakenpakket) op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden. Verder is, zoals bij de reactie op het commentaar van de VNG al is aangegeven, nu een regeling van het bestuurlijk overleg in het wetsvoorstel opgenomen (artikel 5.30 Wabo) en is de wettelijke verankering van provinciale coördinatietaken uitgebreid ten opzichte van het concept-wetsvoorstel (nu art. 5.31 Wabo). In de memorie van toelichting is onder andere duidelijker aangegeven dat het wetsvoorstel een bestendiging is van gemaakte afspraken en niet een van bovenaf opgelegd decreet, is uitgebreider ingegaan op de coördinerende rol van de provincie ter bevordering van de uitvoering van de kwaliteitscriteria (paragraaf 3.2), en is verhelderd de relatie met het interbestuurlijk toezicht, dat volgens het wettelijk systeem uitgeoefend wordt op het bevoegd gezag en niet op de RUD (paragraaf 3.6).

De Unie van Waterschappen geeft aan het wetsvoorstel te steunen. Wel wordt gevraagd gedelegeerde regelgeving op basis van de wet te beperken tot het terrein van de Wabo en te zijner tijd over de voorgenomen gedelegeerde regelgeving in overleg te treden. Dit laatste zal vanzelfsprekend gebeuren.

Het College bescherming persoonsgegevens (CBP) is om advies gevraagd over het wetsvoorstel op grond van artikel 51, tweede lid van de Wet bescherming persoonsgegevens. Bij brief van 15 oktober 2012 heeft het CBP aangegeven geen aanleiding te zien tot het maken van opmerkingen. Het CBP gaat er (terecht) van uit dat nadere regelgeving betreffende persoonsgegevens op basis van het wetsvoorstel ter advisering aan het College zal worden voorgelegd.

Het College van procureurs-generaal laat weten dat er dringend behoefte is aan een landsdekkend netwerk van robuuste RUD’s. Gelet hierop acht dit College het een goede zaak dat er met dit wetsvoorstel wordt gekomen tot structurele verbetering van de milieuhandhaving en hiermee niet wordt gewacht op de totstandkoming van de Omgevingswet. Het College heeft echter wel een aantal kanttekeningen. De belangrijkste kanttekening is dat de zaken die het wetsvoorstel voor de strafrechtelijke kolom vastlegt bij voorkeur in de WED moeten worden opgenomen. Aan deze wens van het OM is tegemoetgekomen door in de WED een samenwerkingsbepaling in te voegen. Het voorgestelde artikel 58a WED geldt als de strafrechtelijke evenknie van het voorgestelde artikel 5.29 van de Wabo. Ook heeft het College een kanttekening gemaakt bij het artikel over de informatie-uitwisseling. Het nut van de voorgestelde regeling en een wettelijke plicht tot informatie-uitwisseling wordt onderschreven. Het is het OM, bij lezing van het artikel, echter niet duidelijk of beoogd is met het artikel een wettelijke plicht te creëren voor die gevallen waarin reeds een bevoegdheid tot informatie-uitwisseling bestaat, of dat nadrukkelijk is beoogd een nieuwe bevoegdheid tot informatie-uitwisseling te creëren voor gevallen waarin die thans niet bestaat. Naar aanleiding van deze kanttekening is het artikel dat gaat over informatie-uitwisseling en het bijbehorende gedeelte van de memorie van toelichting aangepast en verduidelijkt. De in dit artikel voorgestelde verplichting tot het elkaar verstrekken van gegevens ziet niet op de verstrekking van strafvorderlijke en justitiële gegevens. Hiervoor kunnen bij algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens nadere regels worden gesteld. De overige kanttekeningen van het College hebben tot aanpassing en verduidelijking van de memorie van toelichting geleid.

Van VNO-NCW en de Stichting Natuur & Milieu is geen reactie ontvangen.

7.3 Overige en via internet ingekomen reacties

Actal heeft uit eigen beweging een ex ante-toets van het wetsvoorstel uitgevoerd. Actal kwalificeert het wetsvoorstel als een belangrijke stap vooruit. Wel wordt op een aantal punten voorgesteld het wetsvoorstel aan te scherpen. Kort samengevat bepleit Actal:

• In te gaan op de vraag of en hoeverre alle VTH-taken publiek moeten worden uitgevoerd en of overlaten aan private partijen een optie is. Waar het gaat om de bouwregelgeving gebeurt dit al. Overigens wijst Actal zelf al op de noodzaak van het stellen van voorwaarden bij het inschakelen van private expertise.

  Op dit moment ligt het meer voor de hand te ervaringen op het gebied van de bouwregelgeving af te wachten alvorens ook bij andere taken waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft (m.n. milieu), private toetsing in te voeren.

• Bepleit wordt de mogelijkheden van (verdere) opschaling van RUD’s te bekijken, waarbij met name het niet volledig overlappen van de RUD-gebieden met de veiligheidsregio’s onwenselijk wordt geacht.

  Zoals in paragraaf 3.8 aangegeven, is congruentie met het gebied van de veiligheidsregio uitgangspunt. Door afwijkingen slechts bij ministeriële regeling toe te staan, wordt op dit punt de vinger aan de pols gehouden.

• Wettelijk geregeld zou moeten worden dat de directeur van de RUD een stevig mandaat krijgt.

  Voor een goede uitvoering van wat in dit wetsvoorstel wordt geregeld, is inderdaad een stevig mandaat van de RUD-directeur noodzakelijk. Echter, een wettelijke regeling daarvan verdraagt zich niet goed met de aard van de mandaatsfiguur, die inhoudt dat de mandaatverlener verantwoordelijkheid en zeggenschap behoudt. Daarom wordt afgezien van de gevraagde wettelijke regeling. Dat neemt niet weg dat vanzelfsprekend veel aandacht zal worden besteed aan het in bestuurlijk overleg tot stand komen van een standaardformat voor een stevige mandaatregeling.

• Het Basistakenpakket dat de taken bevat die in elk geval op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden, zou uitgebreid moeten worden.

  Zoals elders in deze memorie aangegeven, is de huidige versie van het basistakenpakket tot stand gekomen in overleg met IPO en VNG (onderdeel Package Deal). Conform de gemaakte afspraken, zullen de taken die op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden, uiteindelijk bij amvb worden aangewezen. Bij die gelegenheid kan bezien worden of uitbreiding van het Basistakenpakket wenselijk is.

Overigens geldt ten aanzien van elk van deze punten dat deze mogelijk eerst te zijner tijd bij evaluatie van de regeling tot wijziging zullen behoeven te leiden.

Naar aanleiding van het bericht op de website www.uitvoeringmetambitie.nl is een tiental reacties ingekomen. In veel daarvan wordt steun voor het wetsvoorstel uitgesproken en wordt de onmisbaarheid ervan voor de verhoging van de kwaliteit van uitvoerig van VTH-taken benadrukt. Ook wordt gepleit voor een verregaand mandaat voor de directeur van de RUD. Ook wordt in veel reacties gevraagd te zijner tijd een reactie te kunnen geven op de voorgenomen gedelegeerde regelgeving. Hiervoor zal gelegenheid zijn.

In één reactie wordt bezwaar gemaakt tegen de vorming van RUD’s omdat er geen draagvlak voor zou zijn. Nogmaals zij erop gewezen dat het wetsvoorstel een wettelijke borging van eerder gemaakte afspraken is.

In een andere reactie wordt zorg uitgesproken over de verhouding tussen dit wetsvoorstel enerzijds en anderzijds de voorstellen tot verdergaande privatisering en certificering in het vergunningproces (commissie Dekker). De uitvoering van de adviezen van de commissie Dekker is er op gericht een stelsel van bouwtoezicht te ontwikkelen waarin private kwaliteitsborging (van de plantoetsing/ontwerpen, bouwfase/uitvoeren en opleveren) een primaire rol krijgt toebedeeld. In dat kader wil het kabinet een wettelijke regeling opstellen voor een ‘duaal stelsel’, waarbij initiatiefnemers kunnen kiezen tussen de traditionele publieke route of een nieuwe private route om te waarborgen dat opgeleverde bouwwerken voldoen aan de voorschriften uit het Bouwbesluit¹⁹. Voor de gebruiksfase blijft overigens de publieke route gelden.

Voor de te openen private route wordt gewerkt aan een stelsel van private kwaliteitsborging. Onderdeel daarvan is dat de initiatiefnemer van een bouwproject zelf zorg draagt voor een bouwwerk dat voldoet aan het Bouwbesluit. Om de private route te kunnen gebruiken zullen de initiatiefnemer en of zijn adviseurs aantoonbaar voldoende deskundigheid en ervaring in huis moeten hebben. Er zullen derhalve zowel aan de ‘markt’ als aan het bevoegd gezag deskundigheids- en ervaringseisen worden gesteld. De eisen voor markt en overheden zullen op elkaar aansluiten. In paragraaf 3.2 van deze memorie is al aangegeven dat het bij de kwaliteitscriteria van het voorgestelde artikel 5.28, eerste lid, van de Wabo ook niet gaat om een norm voor de capaciteitsinzet per inrichting of project. De kwaliteitscriteria van het voorliggende wetsvoorstel staan dus zeker niet haaks op de uitwerking van de voorstellen van de commissie Dekker, zoals in een van de reacties wordt gesteld. Integendeel: zij zijn er beide op gericht dat controle aan kwaliteitseisen voldoet. Dat laat onverlet dat deze ontwikkelingen organisatorische aanpassingen vergen. Voor individuele gemeenten zal het, wanneer een substantieel deel van de vergunningaanvragers kiest voor het private spoor, niet goed mogelijk zijn te voldoen aan kwaliteitseisen zoals voldoende kritische massa. Dit betekent dat ofwel meer samenwerking tussen gemeenten zal moeten worden gezocht (eventueel door ook deze taken naar de RUD over te hevelen), ofwel op andere wijze meer uitbesteding moet plaatsvinden. Dit betreft echter een praktische consequentie, geen principiële tegenstrijdigheid tussen de ‘Dekker-aanpak’ en het onderhavige wetsvoorstel.

8. Evaluatie

Volgens artikel 7.2 van de Wabo vindt evaluatie van die wet plaats binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van de wet, te weten in 2015. Te zijner tijd zal worden bezien hoe en wanneer evaluatie van het bij dit wetsvoorstel geregelde het beste kan plaatsvinden. Dit onderwerp naar zal alle waarschijnlijkheid ten minste gedeeltelijk aan de orde komen bij de evaluatie zoals uitgevoerd zal worden ter uitvoering van de motie-Houwers²⁰, die vraagt om evaluatie van het succes van de RUD’s voor eind 2014.

II Artikelsgewijs

Artikel I, onderdelen A en D

De wijzigingen in de artikelen 5.2a en 7.4 van de Wabo in artikel I, onderdelen A en D, zijn zuiver technische aanpassingen die verband houden met de verplaatsing van de afstemmings- en coördinatiebepalingen van paragraaf 5.2 van die wet naar het nieuwe hoofdstuk 5A.

Artikel I, onderdeel B

In de huidige situatie bevat paragraaf 5.2 van de Wabo bepalingen over afstemming en coördinatie in het belang van een doelmatige handhaving. Na invoering van dit wetsvoorstel zullen deze onderwerpen worden geregeld in het nieuw in te voegen hoofdstuk 5A van de Wabo, dat in algemene zin regels stelt ten aanzien van de kwaliteit van handelen van bestuursorganen en ambtenaren en ten aanzien van de wijze waarop in het kader van de handhaving afstemming, samenwerking en gegevensuitwisseling tussen bestuursorganen en andere organen en instanties die betrokken zijn bij de bestuursrechtelijke handhaving moeten plaatsvinden. Artikel I, onderdeel B, voorziet daarom in het vervallen van paragraaf 5.2. Bepalingen in paragraaf 5.2 die thans nog van belang worden geacht, worden – waar dat noodzakelijk is in gewijzigde vorm – naar hoofdstuk 5A overgebracht. De beginselen van de inhoud van hoofdstuk 5A zijn beschreven in het algemeen deel van deze memorie van toelichting en de wijzigingen ten opzichte van de bestaande artikelen uit hoofdstuk 5 zijn nader aangegeven in de toelichting op artikel I, onderdeel C

Artikel I, onderdeel C

Artikel 5.27 Wabo

Niet alleen de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Wabo maar ook de handhaving van het bepaalde bij of krachtens andere wetten op het gebied van het omgevingsrecht, genoemd in artikel 5.1, zullen onder het bereik van hoofdstuk 5A vallen. De artikelen II tot en met IX, XI en XII bevatten daartoe wijzigingsbepalingen van die wetten. Binnen de context van hoofdstuk 5 van de Wabo is de beperking tot de in artikel 5.1 genoemde wetten een voor de hand liggende.

Artikel 5.28 Wabo

Dit artikel bevat in het eerste lid de basis voor het bij algemene maatregel van bestuur bepalen van kwaliteitseisen die gelden voor de uitvoering van een aantal taken op het gebied van het omgevingsrecht. De kwaliteitscriteria zullen ten eerste gelden voor de uitoefening van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning en, gelet op artikel IX van dit wetsvoorstel, met betrekking tot activiteiten waarvoor krachtens hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer regels zijn gesteld. Wat dit laatste betreft gaat het om taken en bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van het Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer. De kwaliteitscriteria zullen tevens gelden voor de handhaving door bestuursorganen van het bepaalde bij of krachtens de Wabo en de in artikel 5.1 genoemde wetten. Naast kwaliteitscriteria voor de uitoefening van de genoemde bevoegdheden worden bij algemene maatregel van bestuur ook eisen gesteld aan de bekwaamheid en deskundigheid van ambtenaren die bij die taken betrokken zijn. De nadere invulling van deze eisen kan gedetailleerd zijn en vraagt om een regelmatige actualisatie. Om die reden is in het tweede lid de mogelijkheid gegeven om de regels op basis van dit artikel nader uit te werken in een ministeriële regeling. De regels ten aanzien van de kwaliteit van de uitvoering die op grond van het eerste lid kunnen worden gesteld, kunnen verschillen naar gelang de aard van de activiteiten die het betreft. Zo kunnen in ieder geval voor de uitoefening van bevoegdheden ten aanzien van zogeheten BRZO-bedrijven aparte regels gelden.

Voor buitengewone opsporingsambtenaren zullen op grond van dit artikel 5.28 geen eisen kunnen worden gesteld. Dat is ook niet nodig omdat daarin reeds is voorzien op basis van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar.

Artikel 5.29 Wabo

Op grond van dit artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over een strategische en programmatische uitoefening van de handhaving en over de afstemming van de uitoefening van handhavingsbevoegdheden tussen bestuursorganen en toezichthouders die belast zijn met de handhaving van de betrokken wetten onderling en met de strafrechtelijke instanties. Deze bepaling is vergelijkbaar met hetgeen nu in artikel 5.3, tweede en derde lid, van de Wabo is opgenomen. Ten opzichte van die bepalingen wordt het toepassingsbereik door dit wetsvoorstel echter verbreed, in die zin dat de regels met betrekking tot een strategische en programmatische uitoefening van de bevoegdheden tot handhaving ook kunnen gelden voor de uitoefening van de strafrechtelijke handhaving door het OM en de politie. Daartoe wordt in de Wet op de economische delicten een samenwerkingsbepaling geïntroduceerd op basis waarvan dergelijke regels in een algemene maatregel van bestuur worden neergelegd. Regulering via de Wet op de economische delicten ligt het meest in de rede, omdat die wet algemene regels stelt voor de opsporing, vervolging en berechting van economische delicten. Bovendien biedt de voorziene wettelijke basis voor samenwerkingsregels ook mogelijkheden om vergelijkbare regelingen te treffen in andere handhavingsdomeinen (dan het omgevingsrechtelijke) waarbij sprake is van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsregimes.

In het derde lid van dit artikel wordt aan de Minister van Infrastructuur en Milieu de zorg opgedragen voor de afstemming van de uitvoering van de in het voorgestelde artikel 5.28 van de Wabo genoemde taken binnen de bestuursrechtelijke kolom, voor zover die afstemming van meer dan provinciaal belang is.

Ook onder de huidige regelgeving is in artikel 5.6 Wabo een coördinerende taak toegekend aan de Minister van Infrastructuur en Milieu. De coördinatie van de minister kan er toe leiden dat afspraken worden gemaakt over de prioriteitstelling bij de handhaving door de Inspectie Leefomgeving en Transport of over het organiseren van gezamenlijke handhavingsacties op specifieke terreinen.

Artikel 5.30 Wabo

Deze bepaling biedt de basis voor regelmatig overleg over wat met hoofdstuk 5A geregeld wordt en over wat met de te stellen regels beoogd wordt. Dat in deze overlegstructuur ook de Minister van Veiligheid en Justitie en het OM zijn opgenomen, volgt uit het in artikel X voorgestelde artikel 58a, derde lid, van de Wet op de economische delicten. Dat artikel bevat de strafrechtelijke evenknie van de bepaling in artikel 5.29. Daarmee is verzekerd dat in elk geval de betrokken ministers, vertegenwoordigers van provincies, gemeenten,waterschappen, RUD’s en OM aan dit regelmatige overleg zullen deelnemen. Aangezien de mogelijk te bespreken onderwerpen heel verschillend van aard zijn, kunnen verschillende overlegorganen ingesteld worden met telkens een andere samenstelling, al naargelang het in dat overlegorgaan te bespreken onderwerp. De gedachten gaan er op dit moment naar uit om in ieder geval een algemeen landelijk handhavingsoverleg in het leven te roepen, en ook een overleg over BRZO-zaken.

Met deze overleggen wordt expliciet beoogd – en in het derde lid benadrukt – om tot verdere afspraken te komen over de zaken waarop het nieuwe hoofdstuk 5A betrekking heeft. In het overleg zullen in ieder geval afspraken worden gemaakt over de op grond van het voorgestelde artikel 5.28, eerste lid, Wabo te stellen kwaliteitseisen voor de uitoefening van de daar genoemde bevoegdheden. Daarnaast kunnen bijvoorbeeld nadere afspraken worden gemaakt over de wijze waarop regionaal of nationaal afstemming met het OM en de politie plaatsvindt of kunnen afspraken worden gemaakt met betrekking tot verdere kennisdeling. Het overleg is ten dele een voortzetting van het bestuurlijk overleg zoals dat tussen het Rijk, het IPO, de VNG en de UvW sinds het sluiten van de package deal in 2009 is gevoerd over de onderwerpen die ook in dit wetsvoorstel aan de orde zijn. Tegelijkertijd is ook sprake van een verbreding, bijvoorbeeld met partijen en onderwerpen van het Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven en van het (niet meer functionerende) Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving.

In het tweede lid is bepaald dat – naast genoemde bestuursorganen en instanties – ook andere instanties kunnen worden uitgenodigd, voor zover deze enige betrokkenheid hebben bij de uitvoering van de taken waar hoofdstuk 5A betrekking op heeft. Te denken valt aan de Belastingdienst of inspectiediensten van andere ministeries, zoals de Inspectie SZW.

Artikel 5.31 Wabo

In het huidige artikel 5.4 van de Wabo is aan gedeputeerde staten een coördinerende taak toegekend ten aanzien van de uitvoering van de bestuursrechtelijke handhaving. Deze taak wordt in het eerste lid van het voorgestelde artikel 5.31 enerzijds verruimd, namelijk met de coördinatie ten aanzien van de kwaliteit van de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning en met betrekking tot activiteiten waarvoor regels zijn gesteld krachtens hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer (artikel 5.28, eerste lid, onder a, Wabo, zoals voorgesteld). Anderzijds zal de coördinatie van taken die bij een RUD zijn ondergebracht niet meer primair op provinciaal niveau plaatsvinden, maar op het niveau van de RUD. De coördinerende taak van de provincie zal dus – afgezien van de opstartperiode van de RUD’s – voor het merendeel betrekking hebben op de bij gemeenten en de provincie achterblijvende taken. De coördinatie heeft verder geen betrekking op de strafrechtelijke handhaving. Naar verwachting heeft de coördinerende taak bovendien niet meer de directe lading van eventueel op maatregelen gerichte vervolgacties. Dit laatste omdat regels over de kwaliteit en de wijze van uitvoering van taken voor veel situaties bij algemene maatregel van bestuur zullen worden gegeven. Daardoor kunnen de provincies in veel gevallen rechtstreeks toezien op de uitvoering van wettelijke voorschriften en daarop indien nodig ingrijpen met het generiek toezicht, zonder eerst zelf aan een coördinatiestructuur te hoeven bouwen. Verwezen wordt verder naar paragraaf 3.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Het tweede en derde lid komen nagenoeg overeen met het huidige artikel 5.5 Wabo. Bepaald wordt dat een van de coördinerende activiteiten van gedeputeerde staten bestaat uit het regelmatig organiseren van overleg tussen de bestuursorganen die belast zijn met de handhaving en de uitoefening van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning en met betrekking tot activiteiten waarvoor krachtens hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer regels zijn gesteld. De coördinatie betreft primair de werkzaamheden door de betrokken bestuursorganen binnen de provincie, maar het kan wenselijk zijn dat de betrokken gedeputeerden van de provincies ook onderling en met het hoofd van het functioneel parket van het OM afstemmen. Hiertoe kunnen ook andere instanties die belast zijn met de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten, voor het overleg worden uitgenodigd. Waar nodig voorzien de Ministers van Infrastructuur en Milieu en Veiligheid en Justitie in landelijke afstemming, zoals in het voorgestelde artikel 5.30 Wabo is aangegeven.

Artikel 5.32 Wabo

Deze bepaling vormt de grondslag voor de kwaliteitsbewaking van de taken op het gebied van het omgevingsrecht, en in het bijzonder van de taken die niet tot het zogeheten basistakenpakket behoren. Gemeenten en provincies zijn – gelet op het voorgestelde artikel 5.33, eerste en tweede lid Wabo – niet verplicht om de uitvoering van deze taken onder te brengen bij een RUD. Niettemin kan ook bij deze taken sprake zijn van de tekortkomingen die de aanleiding vormden voor het meer verplichtende karakter van RUD’s. Voor deze achterblijvende taken is de voorgestelde verplichting van artikel 5.32, eerste lid, Wabo uitermate relevant. Dit lid schrijft voor dat burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten jaarlijks onderzoek moeten doen naar de kwaliteit die de gemeente dan wel de provincie levert ten aanzien van de uitoefening van de taken op het gebied van het omgevingsrecht. Het gaat daarbij om de vraag in hoeverre wordt voldaan aan de kwaliteitscriteria zoals bedoeld in het voorgestelde artikel 5.28, eerste lid, Wabo. Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten rapporteren de resultaten van dat onderzoek jaarlijks aan de gemeenteraad onderscheidenlijk provinciale staten. Het gaat daarbij om criteria voor de input, zoals beschreven in het algemeen deel van deze memorie van toelichting in paragraaf 3.2. Het rapporteren aan de raad onderscheidenlijk provinciale staten over prestaties aan de hand van criteria voor output en outcome, zoals door de VNG ontwikkeld om de performance van organisaties weer te geven, is niet geregeld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen kwaliteitsmaatstaven voor het onderzoek worden voorgeschreven, waaronder het gebruik van het ontwikkelde digitale instrument voor zelfevaluatie. Het voorschrijven van het jaarlijkse onderzoek en bijbehorende rapportageplicht past in de eerder ingezette lijn om het primaat van het toezicht bij dezelfde bestuurslaag te houden (horizontale verantwoording).

Voorts is voorzien in de mogelijkheid van een verplichte prestatievergelijking en rapportage van de uitkomsten daarvan aan gemeenteraad en provinciale staten. Voor de formulering van deze mogelijkheid is aangesloten bij die van artikel 4.22, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Daarin is voorzien in de mogelijkheid van een verplichte prestatievergelijking op het gebied van onder meer de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater.

Verwezen wordt verder naar paragraaf 3.4 van het algemene deel van deze memorie van toelichting.

Artikel 5.33 Wabo

Dit artikel vormt de uitwerking van het in paragraaf 3.7 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting beschreven uitgangspunt van regionale uitvoering van een basistakenpakket. Het eerste lid draagt gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders op om ervoor zorg te dragen dat de in de voorgestelde artikelen 5.28, eerste lid, en 5.29, eerste lid, Wabo genoemde taken in een RUD worden verricht, wanneer dat in het kader van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van die taken nodig is. Van enkele taken is al gezamenlijk bestuurlijk vastgesteld dat deze dusdanig van aard zijn dat het geboden is dat deze op regionaal niveau worden uitgevoerd. Op grond van het tweede lid zal de uitvoering van deze taken (het basistakenpakket) bij algemene maatregel van bestuur aan een RUD worden opgedragen. Bij die maatregel kunnen taken waarvoor een bepaalde deskundigheid is vereist ook aan een selecte groep van RUD’s worden toegekend. Op deze manier kunnen taken ten aanzien van BRZO-bedrijven aan een beperkt aantal RUD’s worden toegekend, zodat deze zogenaamde BRZO-RUD’s zich in deze taken kunnen specialiseren.

Voor situaties waarin een bestuurder van een gemeente of provincie een handhavingsbesluit neemt dat afwijkt van een advies van de RUD ter zake, is in het derde lid van het hier besproken artikel voorzien in een meldingsplicht van de RUD aan gedeputeerde staten of de Inspectie Leefomgeving en Transport. Verwezen wordt naar paragraaf 3.8 van het algemene deel van deze memorie van toelichting.

Het vijfde lid biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de instelling en organisatie van de RUD’s. Daarmee kan zeker worden gesteld dat heel Nederland bedekt is met RUD’s die waar dat nodig is uniform werken.

Artikel 5.34 Wabo

Aan de bij een RUD werkzame ambtenaren die bij besluit van gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders zijn belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten, komt volgens het voorgestelde eerste lid van dit artikel de bevoegdheid toe om dat toezicht uit te oefenen binnen het hele gebied waar die RUD werkzaam is. Dit draagt bij aan een efficiënte taakuitoefening door de RUD’s. De toezichtsinstructie voor de bij de RUD werkzame toezichthouders wordt in beginsel vastgesteld door het dagelijks bestuur van de RUD. Met de instructie wordt bijgedragen aan een uniforme werkwijze binnen het werkgebied van de RUD. Bij besluit van de Minister van Infrastructuur en Milieu kan volgens het voorgestelde tweede lid voorts aan deze toezichthouders de bevoegdheid worden toegekend om op specifieke taakvelden, zoals asbest of BRZO, toezicht uit te oefenen op het gehele Nederlandse grondgebied. Dit draagt bij aan een effectieve uitvoering van ketentoezicht en aan een efficiënte werkverhouding tussen de RUD’s, het OM en de politie. Daarvoor is het echter wel noodzakelijk dat er dan ook uniforme toezichtsinstructies worden vastgesteld die gelden voor het toezicht in alle RUD-werkgebieden. De vaststelling daarvan ligt op de weg van het zogenaamde RUD-Beraad waarin de bestuurders van alle RUD’s zijn vertegenwoordigd. Dit RUD-Beraad is momenteel in oprichting.

Artikel 5.35 Wabo

Het voorgestelde eerste lid verplicht bestuursorganen en de daaronder werkzame toezichthouders om elkaar en aan de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving in het kader van de handhaving van de betrokken wetten de nodige gegevens te verstrekken. De verplichting tot het verstrekken van gegevens is beperkt tot het geven van informatie die de ontvanger nodig heeft in het kader van een doelmatige handhaving, zodat het recht op het beschermen van de persoonlijke levenssfeer niet onnodig wordt beperkt. In paragraaf 9 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is al uitgebreid op dit artikel ingegaan.

Het tweede lid bepaalt dat ook andere organen en instanties dan de in het eerste lid genoemde, aangewezen kunnen worden om gegevens te verstrekken aan de genoemde bestuursorganen en instanties, voor zover die gegevens noodzakelijk zijn in het kader van een doelmatige handhaving.

Het derde lid bevat de grondslag voor een algemene maatregel van bestuur om de gevallen waarin en de wijze waarop gegevens moeten worden verstrekt nader te regelen. Dit is ingegeven door de gedachte dat het – door het grote aantal betrokkenen, de verschillende schaal waarop wordt gewerkt, de verschillende invalshoeken en de verschillende wijzen waarop gegeven worden geregistreerd en bijgehouden – niet aannemelijk is dat zonder een aantal regels met een uniformerende strekking de noodzakelijke informatie-uitwisseling over de hele linie soepel zal kunnen plaatsvinden. De algemene maatregel van bestuur zal op alle belangrijke aanknopingspunten regels bevatten. Dit betekent zowel regels over wanneer er een noodzaak is tot het leveren van gegevens en de wijze waarop die gegevens dan beschikbaar worden gesteld (onderdeel a), als over de te gebruiken werkwijzen en technieken rond het bewaren en verstrekken van gegevens (onderdeel b) en tenslotte over de verdeling van de kosten die het uitwisselingsplatform met zich mee zal brengen (onderdeel c).

Artikelen II tot en met XII

Deze artikelen houden aanpassingen van een aantal wetten in, met als doel te verzekeren dat het nieuwe hoofdstuk 5A van de Wabo niet alleen voor de Wabo, maar ook voor de handhaving van de in deze artikelen genoemde wetten van toepassing zal zijn. Dit is dan in de toekomst net als nu al de situatie is voor (een groot deel van) hoofdstuk 5 van de Wabo. Aandacht verdient nog de wijziging die in de Wet op de economische delicten een samenwerkingsbepaling invoegt (Artikel X). De bepaling geldt als de strafrechtelijke evenknie van het voorgestelde artikel 5.29 van de Wabo en biedt in dat opzicht de basis voor vergelijkbare regels die betrekking kunnen hebben op de programmatische inzet van opsporingsactiviteiten. De regels ter uitvoering van artikel 5.29 Wabo en artikel 58a WED worden in een gezamenlijke algemene maatregel van bestuur vastgelegd. Opgemerkt zij nog dat artikel 58a, eerste lid, WED – in afwijking van artikel 5.29 Wabo – facultatief is geformuleerd teneinde tot uitdrukking te brengen dat deze voorziening niet uitsluitend is beoogd voor het handhavingsdomein waarop dit wetsvoorstel ziet (vgl. voorts E. Gritter, G. Knigge en N.J.M. Kwakman, ‘De WED op de helling. Een onderzoek naar de wenselijkheid de Wet op de economische delicten te herzien’, rapport van het WODC (Onderzoek en beleid nr. 234), 2005, p. 121–127 en p. 158–162).

Artikel XIII

Het precieze tijdstip waarop de evaluatie van de werking van wat in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld zal plaatsvinden, is nog in overweging. Dit is reeds aangegeven in paragraaf 8 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. De in dit wetsvoorstel geregelde materie is in ieder geval belangrijk genoeg om een afzonderlijke evaluatiebepaling over op te nemen, nu het meest geschikte moment van evaluatie door de latere inwerkingtreding niet hoeft samen te vallen met dat van de Wabo als geheel.

Artikel XIV

Het ligt in de bedoeling bij het bepalen van het tijdstip of de tijdstippen van inwerkingtreding van de voorgestelde wettelijke regeling uit te gaan van de standaardmomenten uit het systeem van vaste verandermomenten van regelgeving.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,

---

1 Twee brieven met kabinetsstandpunten over het rapport van de Commissie Mans: kamerstukken I 2008/09, 22 343, nr. 215, p. 6 en kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130, p. 11.

2 Kamerstukken II 2011/12, 33 000 XII, nr. 19.

1 Hoofdstuk 5A Kwaliteitsbevordering en samenwerking.

2 De geconsolideerde versie 090616 van de Packagedeal kan worden geraadpleegd op de website www.uitvoeringmetambitie.nl.

3 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 2.2.4 Wettelijke borging.

4 Versie 2.3, van 25 mei 2011, vastgesteld na overleg met VNG, IPO en I&M; kan worden geraadpleegd op de website www.uitvoeringmetambitie.nl.

5 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 7.3 Overige en via internet ingekomen reacties.

6 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.8 Eisen aan de regionale samenwerking.

7 Memorie van toelichting bij de Wabo, algemeen deel, hoofdstuk 2 Toestemmingsstelsel, § 2.1 Algemeen deel (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 14).

8 Volgens de toelichting kan de provincie ingrijpen in het kader van het interbestuurlijk toezicht, indien een gemeente de betreffende taak niet op regionaal niveau laat uitvoeren (memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.7 Basistakenpakket).

9 Zie Afdeling 10.1.1 van de Awb.

10 Zie artikel 10:6 van de Awb.

11 Zie artikel 10:7 en 10:8 van de Awb.

12 Zie onder meer art. 10a, de artikelen 13 tot en met 19 en de artikelen 28, 50a, 62, 120 en 123 van de Wgr.

13 Deze bepaling geldt alleen voor regelingen tussen gemeenten, maar wordt elders in de Wgr op andere gemeenschappelijke regelingen van overeenkomstige toepassing verklaard.

14 Anders dan in artikel 5.30 is in artikel 5.32 niet voorzien in de bevoegdheid de samenstelling van een overlegorgaan te bepalen.

15 Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.34.

16 Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’, Hoofdstuk XIII Bestuur: ‘De rijksoverheid gaat goedkoper, flexibeler en efficiënter werken, met minder bestuurlijke en ambtelijke drukte en regeldruk’ (Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, blz. 41).

17 Ook in de strafrechtelijke evenknie van dit artikel, in het voorgestelde artikel 58a van de Wet economische delicten (WED), kunnen bij amvb regels worden gesteld voor het volgens een strategie en programma uitoefenen van bevoegdheden tot opsporing van overtredingen.

18 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.3 Kwaliteitsbevordering door samenwerking op landelijk en (boven)regionaal niveau.

19 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.1 Aansturing van het VTH-stelsel.

20 ABRS 30 juni 2004, nr. 200307286, AB 2004/320.

21 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.8 Eisen aan de regionale samenwerking.

22 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.8 Eisen aan de regionale samenwerking.

23 Kabinetsstandpunt van 23 april 2009 (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61), in reactie op het rapport van de Commissie-Oosting, ‘Van Specifiek Naar Generiek’, Den Haag, 2007.

24 Deze generieke toezichtinstrumenten zijn schorsing en vernietiging van besluiten alsmede indeplaatstreding in geval van taakverwaarlozing.

25 ‘Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan’, Tweede periodieke beschouwing interbestuurlijke verhoudingen, Raad van State, Den Haag, 2009, blz. 29 en 75 en advies van 24 februari 2010, nr. W04.10.0252, Wet revitalisering generiek toezicht (Kamerstukken II 2010/11, 32 389, nr. 4).

26 Zie artikel 12 tot en met 14 van de Wgr. Het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter.

27 Door het gebruik van de woorden ‘onverwijld melden’.

28 Artikel 120 e.v. van de Provinciewet en artikel 124 e.v. van de Gemeentewet.

29 Bijvoorbeeld onder dreiging van het verbeuren van een dwangsom bij niet handhavend optreden.

30 In artikel 28 van de Wgr is een geschillenregeling opgenomen voor geschillen omtrent de toepassing, in de ruimste zin, van een regeling tussen besturen van deelnemende gemeenten en het bestuur van het openbaar lichaam. Deze geschillenregeling is van toepassing op gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten, tussen waterschappen (zie art. 50a Wgr) en tussen gemeenten en waterschappen (zie art. 62 Wgr). Op grond van artikel 123 kan in de gemeenschappelijke regeling ook een eigen geschillenregeling worden opgenomen.

31 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.2 De uit te wisselen gegevens.

32 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.4 Grondrechtentoets.

33 EHRM 16 april 2002 (Societé Colas Est), NJ 2003, 452. Zie ook HvJ 22 oktober 2002 (Roquette Freres), C-94/00). Zie specifiek gericht op bedrijfsgeheimen P.J. van der Korst, Bedrijfsgeheimen en transparantieplichten (diss.), Deventer 2007, blz. 21 e.v.

34 Te denken valt aan vertrouwelijke informatie over contracten waarbij de onderneming partij is, fusieonderhandelingen, advies van externe deskundigen, budgetten en prognoses.

35 Het Hof van Justitie heeft in het arrest Åkerberg het ruime toepassingsgebied van het EU-Handvest bevestigd (artikel 51, eerste lid). In dit arrest heeft het Hof bepaald dat het EU-Handvest geldt in alle gevallen waarin nationale maatregelen worden getroffen ter handhaving van het EU-recht (HvJ EG 26 februari 2013 (Åkerberg Fransson), C-617/10).

36 EHRM 25 februari 1993 (Funke), NJ 1993, 485 en EHRM 17 december 1996 (Saunders), NJ 1997, 699.

37 HvJ EG 21 september 1989 (Hoechst), gevoegde zaken 46/87 en 227/88.

38 Het naleefgedrag van een bedrijf in het ene rechtsgebied (bijv. belastingrecht) zou, volgens de toelichting, iets kunnen ‘zeggen’ voor het naleefgedrag op een ander rechtsgebied (bijv. milieurecht). Op zo’n analyse van het naleefgedrag van een bedrijf op verschillende rechtsgebieden zou een handhavingsstrategie kunnen worden ontwikkeld (memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.2 De uit te wisselen gegevens).

39 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.4 Grondrechtentoets.

40 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, nr. 3, blz. 27, 28. De Wet bibob behelst bevoegdheden ten aanzien van de bedrijven in de volgende sectoren: de milieu-, de transport-, de bouw- en de horecasector, de bedrijven waarin substanties als bedoeld in de Opiumwet worden geproduceerd, verwerkt of verhandeld, alsmede om bij amvb aan te wijzen inrichtingen, zoals gokhallen en coffeeshops.

41 Zie artikel 11 en 28, tweede lid, van de Wet bibob.

42 Zie artikel 28, eerste lid, van de Wet bibob.

43 Zie artikel 19 van de Wet bibob (de maximale termijn is twee jaar).

44 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.1 Noodzaak tot het delen van informatie (blz. 31, 32).

45 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.1 Noodzaak tot het delen van informatie.

46 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.1 Noodzaak tot het delen van informatie.

47 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.1 Noodzaak tot het delen van informatie.

48 Kamerstukken I 2010/11, 31 051, D.

49 In het kader van zo'n PIA dient onder meer aandacht te worden besteed aan de hanteerbaarheid van het systeem, het toezicht op het systeem en de beperking van de geldigheidsduur.

50 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.9.3 De voorgestelde algemene maatregel van bestuur.

51 Zo heeft betrokkene recht op inzage in de hem betreffende persoonsgegevens, waartoe ook behoren informatie over derden aan wie de persoonsgegevens zijn verstrekt alsmede informatie over de herkomst van de gegevens (zie de artikelen 33 tot en met 42 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) juncto de uitzonderingen in de artikelen 43 en 44 van de Wbp; zie ook artikel 8, tweede lid, van het EU-Handvest).

52 Zie ook de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 11 mei 2010, nr. AWB 09.462, LJN BM4005. In deze uitspraak oordeelde de rechter dat het in een bijzondere wet geregelde gesloten verstrekkingenregime niet derogeert aan de Wbp.

53 Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’, Hoofdstuk XIII Bestuur, a.w.: ‘De rijksoverheid gaat goedkoper, flexibeler en efficiënter werken, met minder bestuurlijke en ambtelijke drukte en regeldruk. (...) Beleid en uitvoering worden vereenvoudigd, toezichtstaken en adviesfuncties samengevoegd, taken beëindigd of gedecentraliseerd naar andere overheden en de deregulering met kracht voortgezet’.

54 Deze uitgangspunten zijn opgenomen in de Code interbestuurlijke verhoudingen (Code). De Code is op 28 januari 2013 geactualiseerd en herbevestigd door het Rijk, het IPO, de VNG en de Unie van Waterschappen (Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VII, nr. 57 en bijlage, artikel 1).

55 Zie Ar. 26.

56 Zie Ar. 25.

57 Methode en inhoud van onderzoek respectievelijk methode en inhoud prestatievergelijking.

58 Artikel 4.22, vierde lid, van de Wet milieubeheer is ingevoegd bij amendement, zodat de Raad van State er niet over heeft kunnen adviseren (Kamerstukken II 2006/07, 30 578, nr. 9.).

59 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.8 Eisen aan de regionale samenwerking.

60 Bijvoorbeeld omdat er RUD’s zijn op de schaal van twee (of meer) veiligheidsregio's dan wel omdat er meer RUD’s zijn binnen één veiligheidsregio.

61 Aangezien hier geen sprake is van voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven noch van voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.

62 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.8 Eisen aan de regionale samenwerking. Zoals ‘de eis dat de uitvoering van taken plaatsvindt volgens een uniforme werkwijze, dat de RUD een ondeelbare organisatie moet vormen met één directeur die leiding geeft aan de uitvoering van de aangewezen taken en de aansturing van de daarmee belaste medewerkers en dat de RUD door de besturen in de positie moet worden gebracht om afspraken te kunnen maken met andere handhavingspartners, zoals het OM en de politie (...) de eis dat de RUD zo moet worden ingericht dat ook taken in opdracht van een waterschap of van het Rijk kunnen worden uitgevoerd, of aan eisen ten aanzien van minimaal noodzakelijke voorzieningen, zoals de aanwijzing van een zogenaamde WED-contactambtenaar’.

63 Zo zijn er in Overijssel twee netwerk-RUD’s, RUD IJsselland en RUD Twente, waarbij de betrokken ambtenaren van provincie en gemeenten in dienst blijven van de eigen organisatie. Hun deskundigheid wordt gebundeld, niet hun dienstverbanden (Binnenlands Bestuur, 15 maart 2012). De gemeente Noordwijkerhout laat haar milieutaken uitvoeren door Milieudienst Rijnmond, en niet door de RUD West Holland (Binnenlands Bestuur, 25 september 2012).

64 Zie hoofdstuk 1, § 2 Algemene bepalingen, van de Wgr.

65 Voor de begrenzing van gedelegeerde regelgevende bevoegdheid kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden gebruikt (zie de toelichting bij Ar. 25).

66 Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.32.

67 Zie artikel 217a, eerste lid, van de Provinciewet en artikel 213a, eerste lid, van de Gemeentewet.

68 Zie artikel 217a, tweede lid, van de Provinciewet en artikel 213a, tweede lid, van de Gemeentewet.

69 Zie artikel 10:2 van de Awb.

70 Zie artikel 10:6, tweede lid, van de Awb.

71 Zie de artikelen 16 tot en met 19 van de Wgr.

72 Zie in dit verband ook Ar. 14 (bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt eveneens gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor de overheid).

73 Uit de toelichting bij artikel XIII blijkt niet of de Ministers van I&M en V&J zich voor hun verslag zullen baseren op de beschikbare onderzoeksresultaten van de provincies en gemeenten dan wel of zij de provincies en gemeenten vragen hun medewerking te verlenen aan een afzonderlijk onderzoek. Uit de spelregels voor interbestuurlijke informatievoorziening volgt dat het Rijk zoveel mogelijk gebruik maakt van informatie die de medeoverheden aan de gemeenteraad en provinciale staten verstrekken (Bestuursakkoord 2011–2015, p. 12).

74 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 6.2 Financiële gevolgen. Volgens de toelichting vindt (alleen) een eenmalige financiële vergoeding van de transitiekosten plaats.

75 ‘Van Specifiek naar Generiek’, a.w., blz. 65, 66.

76 Door de oprichting van het Bureau KING en de website ‘Waarstaatjegemeente.nl’ waarin verslag wordt gedaan van kwaliteitsmetingen bij gemeenten op diverse beleidsterreinen.

77 Het generiek toezicht omvat de indeplaatstreding ingeval van taakverwaarlozing door een bestuursorgaan van de gemeente respectievelijk de schorsing en vernietiging van besluiten of niet schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van het gemeentebestuur.

78 Met gebruikmaking van de constructie ‘met dien verstande dat’.

79 Mede gelet op Ar. 58.

80 Er staat in de toelichting artikel 5.29, maar bedoeld zal zijn in artikel 5.30.

81 Zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel X.

82 Zie artikel 114, eerste lid, van de Gemeentewet en artikel 112, eerste lid, van de Provinciewet, waarin gesproken wordt van ‘de betrokken colleges of een instantie die voor deze representatief kan worden geacht’.

83 Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.33.

84 Ingevolge Ar. 50 wordt in bestuursrechtelijke regelingen zoveel mogelijk aangesloten bij de terminologie van de Awb.

85 Memorie van toelichting, algemeen deel, § 3.8 Eisen aan de regionale samenwerking.

1 Aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 10 juli 2008, 22 343, nr. 201.

2 De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de in artikel 5.1 van die wet genoemde wetten zoals de Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet 1998, Wet bodembescherming, Wet geluidhinder, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Waterwet, Woningwet.

3 TK 22 343, nr, 29.

4 Kamerstukken (II), 22 343, nr 215; 29 383, nr. 124 en 29 383 nr. 130.

5 Gerechtshof ’s-Gravenhage 22 maart 2011; LJN: BP8578; Hoge Raad 12 oktober 2012, LIN:BW7505, met uitvoerige conclusie van de PG.

6 Een samenvatting van dit advies is de Tweede Kamer aangeboden bij brief van 6 november 2008, 22 343, nr. 215.

7 Zie noot 6.

8 Zie noot 6.

9 BOA: BBuitengewoon Opsporings Ambtenaar.

10 Met IPPC-categorie- 4 bedrijven zijn de chemische industriebedrijven bedoeld die de in bijlage I, onder punt 4, van de Richtlijn Industriële Emissies bedoelde stoffen fabriceren.

11 Kamerstukken I 2009/10, 31 953, nr. I.

12 Kamerstukken II 2009/10, 31 953, nr. 32.

13 Brieven van 21 juli 2011 en 8 december 2011 over de no regretmaatregelen (Kamerstukken (II). 2010/11, 26 956 nr. 108 en Kamerstukken (II), 2011/12, 26 956, nr. 114).

14 Inmiddels is op de website www.uitvoeringmetambitie.nl versie 2.3 te vinden.

15 NAW: Naam-adres-woonplaats.

16 SBI: StandaardBedrijfsIndeling van de Kamers van Koophandel.

17 Convention on International Trade in Endangered Species of wild flora and fauna.

18 Brief Inspecteur-generaal leefomgeving en transport d.d. 20 november 2012.

19 Brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer van 15 december 2011 over de vernieuwing van de bouwregelgeving kamerstukken (II), 2011/12, 28 325, nr. 146.

20 Kamerstukken II, 2011/12, 33 000 XII, nr. 19.