Participatiekader Samenwerken in Winterswijk

Colofon: Deze handreiking is geïnspireerd op de participatiemethodiek THINK! die is ontwikkeld door het ministerie van BZK, VPNG en de gemeente Kampen. Gebruik is gemaakt van de handreiking van onder andere de gemeenten Zutphen, De Bilt, Hilversum, Alphen a/d Rijn, Berg en Dal, Hattem en Utrecht. In verschillende werksessies en gesprekken met mensen van binnen en buiten de organisatie is deze handreiking tot stand gekomen.

Leeswijzer

Het document dat voor u ligt is bedoeld om handvatten te geven bij participatieprocessen. Van het gemeentebestuur, tot medewerkers van de gemeente, tot inwoners en initiatiefnemers. Het kan zijn dat delen uit het stuk bekend terrein zijn. Toch hebben we tijdens het opstellen van dit document gemerkt dat participatie niet voor iedereen even vanzelfsprekend is en dat mensen veel verschillende associaties hebben bij het woord ‘participatie’. Het helpt dan om vanuit een gezamenlijke visie te starten. Dat is dan ook een belangrijk doel van dit stuk: inzicht en houvast bieden bij participatieprocessen. Onze ambitie is eenvoudig, maar daardoor ook vol te houden.

Het kan ook zijn dat je dit leest en juist een nadere uitwerking van de participatieaanpak had gewenst. Een blauwdruk voor hoe een traject aan te pakken. Daar zit hem nu juist de moeilijkheid. Participatie is maatwerk. Dat betekent dat ieder traject uniek is en er dus telkens opnieuw de afweging gemaakt moet worden wat de juiste aanpak is. Ook is het goed om te beseffen dat participatie niet hetzelfde is als draagvlak. Een goed participatieproces kán leiden tot draagvlak. Andersom is het niet automatisch zo dat ‘geen draagvlak’ betekent dat er geen zorgvuldig participatieproces is doorlopen.

Participatie betekent wél dat de initiatiefnemer zich inspant om belanghebbenden goed te informeren en betrekken en om draagvlak te vergroten. Dat er oog is voor collectief en individueel belang, dat de verschillende opvattingen worden gehoord en afgewogen en dat daarover transparant wordt gecommuniceerd. Wij hebben geprobeerd om hiervoor handvatten aan te bieden in de vorm van een concreet stappenplan, werkafspraken en een overzicht voor wanneer je welk middel in kan zetten.

Dit participatiekader bestaat uit vier onderdelen. Allereerst gaan we in op ambitie, begrippen en definities van participatie. Wat voor gemeente willen we zijn? Welke koers varen we? Wat zijn onze leidende principes?

Vervolgens gaan we aan de hand van vier deelonderwerpen in op wat dit betekent voor ons werk en aanpak. Deze onderwerpen zijn:

• De raad aan zet

• Medewerkers aan zet

• Inwoners aan zet

• De Omgevingswet

Daarna volgt een praktischer gedeelte met een stappenplan voor participatieprocessen en een overzicht van middelen. Deze hoofdstukken kun je gebruiken bij het vormgeven en uitvoeren van een participatieaanpak. Ten slotte zit er een handreiking voor initiatiefnemers als bijlage bij dit participatiekader. Deze kunnen initiatiefnemers gebruiken bij het opstellen en uitvoeren van hun participatieplan als onderdeel van de aanvraag voor een omgevingsvergunning.

Introductie

Participatie is één van de drie hoofdthema’s in het coalitieprogramma ‘Winterswijk wint!’. En participatie kan (nog) beter in Winterswijk. De gemeente kan dit niet alleen realiseren. Een goed samenspel met inwoners en samenwerkingspartners is belangrijker dan ooit. We willen de initiatieven buiten het gemeentekantoor nog beter benutten en de invloed van inwoners op de ontwikkeling van Winterswijk vergroten. Dat betekent dat de gemeente meedenkt en meedoet met inwoners en organisaties die verantwoordelijkheid nemen voor hun omgeving.

De ambitie die is uitgesproken is om verbinding te zoeken tu

ssen alle Winterswijkers. Samen met inwoners te bouwen aan een vitale en leefbare gemeente waarin inwoners en organisaties weten waar ze staan. Dat mensen zich betrokken en gehoord voelen. Dat meer inwoners deelnemen bij ontwikkelingen in hun omgeving en dat dit leidt tot betere plannen die aansluiten bij wat er buiten leeft. Het coalitieprogramma sluit daarmee aan bij wat de Omgevingswet beoogt: van buiten naar binnen denken en werken.

Met participatie wil de gemeente inwoners betrekken bij de diverse ontwikkelingen in hun omgeving. Daarbij past een gemeente die weet wat er leeft in de samenleving, die inwoners proactief betrekt bij het opstellen van beleid en die initiatiefnemers ondersteunt bij het realiseren van hun plannen. In dit participatiekader werken wij uit hoe we hier handen en voeten aan geven. Hoe blijven we met elkaar in contact? Hoe zorgen we ervoor dat meer verschillende inwoners, ondernemers en belangenorganisaties meedoen? Waarin investeren we als het gaat om samenwerking?

In deze aanpak staan drie doelen centraal:

• Van buiten naar binnen. Weten wat inwoners en belanghebbenden belangrijk vinden, meer samenwerking met en eigenaarschap bij inwoners en belanghebbenden.

• Inclusief. Het betrokken krijgen en houden van de inwoners bij diverse ontwikkelingen in de gemeente, óók mensen die niet snel meepraten.

• Helder. Een integrale en duidelijke aanpak van participatie, zowel voor de gemeente als voor initiatiefnemers.

Voor de totstandkoming van dit participatiekader zijn er lessen getrokken uit lopende en afgeronde projecten en hebben diverse gesprekken en werksessies plaatsgevonden met initiatiefnemers, medewerkers, raadsleden en bestuurders. Aanbevelingen en adviezen uit diverse beleidsstukken, met name de evaluatie van de ‘omgevingsvisie Buitengebied Winterswijk’ en de ‘handreiking zonneparken en zonnevelden’, zijn meegenomen bij het opstellen van dit kader. Geluisterd is naar ervaringen bij wijkaanpak De Pas en Opgave Centrum. Niet onbelangrijk, omdat juist hier ervaringen van inwoners met participatief werken zijn gedeeld met de gemeente Winterswijk. En er is gekeken naar uitwerkingen en ervaringen bij andere gemeenten.

Dit kader is een vertrekpunt voor Winterswijk en zal zich ontwikkelen. Daarmee onderkennen we dat samenwerken een continue proces is, waarin de begrippen gelijkwaardigheid en wederkerigheid de basis vormen en verandering een gegeven is.

Participatie wat is dat?

Definitie van participatie

Participatie betekent actieve deelname. Het is afgeleid van de Latijnse woorden pars (deel) en cipere (nemen). We weten dat niet iedereen daar hetzelfde beeld bij heeft. We weten ook dat mensen in toenemende mate zelf willen kiezen wanneer, op welke manier en met hoeveel intensiteit zij betrokken willen zijn bij een onderwerp. Dat maakt het stellen van duidelijke kaders en uitgangspunten een belangrijke voorwaarde voor een goed participatieproces. In dit document doen we hiervoor een voorzet.

Te beginnen met de definitie van participatie. Wat verstaan wij daar eigenlijk onder?

“Onder participatie verstaan wij het tijdig betrekken van inwoners en andere belanghebbenden bij het ontwikkelen, uitvoeren en evalueren van beleid en/of het realiseren van initiatieven gericht op het verbeteren van de sociale en fysieke omgeving. Daarbij werken inwoners, ondernemers, gemeentebestuur en de medewerkers met elkaar samen bij het mogelijk of beter maken van elkaars initiatieven.”

Overheidsinitiatief en inwonerinitiatief

Per participatieproces kunnen verantwoordelijkheden anders verdeeld zijn. We onderscheiden twee verschillende vormen van participatie:

• 1. Overheidsinitiatief: de gemeente wil beleid ontwikkelen of een project realiseren en inwoners geven input. Denk bijvoorbeeld aan het opstellen van de centrumvisie of het opknappen van een straat.

• 2. Inwonerinitiatief: een inwoner (of ondernemer) wil een initiatief realiseren. Het proces wordt in sterke mate door inwoners getrokken en de gemeente denkt mee vanuit expertise en haar kaderstellende rol. Denk bijvoorbeeld aan het opstarten van een hondenspeelveld op een voormalig fietscrossterrein of een aanbouw bij een woning.

Participatie onder de Omgevingswet

In de Omgevingswet gaat het over drie vormen van participatie¹ :

• Kennisgeving: het bevoegd gezag beschrijft uiterlijk bij de start van de verkenning voor een projectbesluit wie bij deze verkenning worden betrokken, waarover en wanneer; wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer en waar meer informatie beschikbaar komt;

• Motiveringsplicht: het bevoegd gezag geeft in de motivering voor een projectbesluit aan hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn;

• Aanvraagvereiste: om de initiatiefnemer tot participatie te stimuleren, moet hij bij het indienen van een vergunningaanvraag aangeven of, en zo ja hoe, inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

Eén van de instrumenten onder de Omgevingswet is de omgevingsvisie, waarin lange termijn keuzes voor de leefomgeving zijn vastgelegd. In december 2019 is de ‘Omgevingsvisie buitengebied Winterswijk’ vastgesteld. Er is daarmee een sterke koppeling tussen de omgevingsvisie en dit participatiekader. Voor heel Winterswijk bouwen we voort op de ervaringen die we met samenwerken in het buitengebied realiseren.

Van inspraak tot burgerinitiatief

Er zijn nog andere manieren voor inwoners om invloed uit te oefenen op de gemeente. Inwoners kunnen een onderwerp agenderen voor de gemeenteraad. Dit heet ‘burgeragendering’. Daarnaast is het voor inwoners ook mogelijk om een concreet onderwerp te agenderen voor de raad. Dit heet een ‘burgerinitiatief’. Over een burgerinitiatief neemt de raad een besluit. Een onderwerp of een burgerinitiatief wordt geagendeerd voor de raad als voldoende handtekeningen zijn opgehaald.

Ook bestaat er spreekrecht, waarbij inwoners in een raadsvergadering, een raadscommissievergadering of tijdens het politiek forum invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming van de raad. Dit is reactief, het is aan belanghebbenden om te reageren op voorgenomen plannen. Participatie is proactief en gaat over meedenken of meedoen in het voortraject van beleidsvorming, plan- en projectvorming. Participatie is geen vervanging van de formele inspraak. Wanneer een planontwikkeling klaar is, is in veel gevallen inspraak op dit plan mogelijk.

Dit document gaat specifiek over de aanpak van de informele participatie. Deze is gericht op het verhogen van draagvlak voor en kwaliteit van beleid en het ondersteunen van inwoners (al dan niet georganiseerd) bij activiteiten en initiatieven. Het doel hiervan is om in een vroegtijdig stadium met elkaar in gesprek te gaan, zoals ook het idee is van de Omgevingswet.

Visie op participatie

Strategie en uitgangspunten

Wij vinden het belangrijk inwoners en andere belanghebbenden te betrekken bij de ontwikkelingen in hun omgeving. Het gaat zelfs verder dan dat; de gemeente wil meer betrokkenheid creëren. Dat inwoners meer samenwerken in hun eigen sociale en fysieke leefomgeving en in sommige situaties ook meer zeggenschap realiseren zodat zij zich ook echt medeverantwoordelijk voelen. Én dat we door een hogere betrokkenheid betere plannen maken die daardoor op meer begrip voor de oplossing kunnen rekenen. Daarnaast willen we weten wat er speelt in de samenleving en meer met elkaar in contact staan. Dit past bij de ambitie uit het coalitieprogramma om een gemeente te zijn die van buiten naar binnen werkt.

Om dat te realiseren zijn dit onze vijf uitgangspunten voor participatie:

• 1. Participatie is maatwerk en moet zinvol zijn

  Kennis, kunde en energie uit de samenleving leidt tot betere plannen of beleid. Maar wat in het ene project of gebied een goede aanpak is, hoeft in een ander project of gebied niet succesvol te zijn. En soms leent het vraagstuk zich er niet voor of zijn er geen ruimte en middelen beschikbaar. Of de gekozen participatievorm werkt niet, zodat in een volgende fase opnieuw een afweging voor participatie wordt gemaakt. Wanneer participatieve inbreng is gevraagd, moet zeker zijn dat de inbreng ook serieus wordt genomen.

  Denk bijvoorbeeld eens aan een nieuwe ontwikkeling waar de meeste inwoners het wel mee eens zijn, tot het moment dat het in hun eigen achtertuin is. Zomaar een bewonersavond helpt dan niet. Een aantal mondige inwoners bepaalt de sfeer en anderen kwamen niet aan bod. Na afloop was voor niemand duidelijk hoe het verder gaat en wie welk besluit neemt. Is het meeste stemmen gelden of had de gemeente allang besloten? Participatie is geen oplossing voor weerstand. Maar door het proces vooraf vast te leggen in een participatieplan en dat voor aanvang af te stemmen met alle betrokkenen, creëer je helderheid en maak je de kans op teleurstelling achteraf een stuk kleiner.

  Voor kleine initiatieven kan een goed gesprek volstaan. Bij initiatieven met een grote (maatschappelijke) impact stelt de initiatiefnemer een participatieplan op. Alle betrokkenen zijn dan vooraf op de hoogte van de aanpak. Een format participatieplan is opgenomen als bijlage II. Een stappenplan (pag. 17) met inbegrip van de participatieladder helpt bij de te maken keuzes om te komen tot een gedegen aanpak.

• 2. Meer mensen doen mee, ook mensen die niet snel meepraten We zetten in op inclusieve participatie om ervoor te zorgen dat we zoveel mogelijk mensen en belanghebbenden bereiken en in staat stellen om te participeren. Dus ook de stille inwoners, het drukke gezin en de jongere die nog jaren in Winterswijk wil blijven wonen, maar niet goed weet wat de gemeente allemaal doet. We zien de uitdaging om niet in de zogenaamde participatieparadox (steeds dezelfde mensen doen mee) te vallen en tegelijk is het bij grote trajecten soms onpraktisch dat altijd iedereen meepraat. Ook dit betekent dat participatie maatwerk is.

  We werken in netwerken met elkaar samen. In ieder traject is het van belang om vooraf alle betrokkenen in kaart te hebben. In het traject hebben we oog voor representativiteit van de groep die deelneemt. Daar waar dat niet lukt, houden we daar rekening mee en maken we dit ook duidelijk. Bewonersgroepen zijn geen vertegenwoordiging van de gehele wijk of buurt waarin zij actief zijn, maar zijn voor de gemeente zeker een belangrijke partner met kennis van zaken. Zij kunnen hun netwerk activeren en vooraf meedenken over een participatietraject bij onderwerpen die gaan spelen.

• 3. Start voor de start, er is betrokkenheid vanaf het begin We betrekken inwoners en hun netwerk aan de voorkant van het proces. Dat doen we door in gesprek te gaan, want alleen dan leren we elkaars ideeën en weerstand te begrijpen. Ook als de opgave of het probleem nog niet helemaal duidelijk is kunnen we in gesprek gaan. De participatieafweging is een standaard onderdeel bij aanvang van elk initiatief en het resultaat daarmee onderdeel van de planvorming.

  Of we nu te maken hebben met een individu of een (belangen)groep, de samenwerking tussen gemeente en samenleving geven we met elkaar vorm. We hebben respect voor elkaar en willen beiden investeren in een goed proces. We zijn ons bewust van de verschillende rollen. En het kan zelfs zijn dat een vraagstuk zich niet goed leent voor participatie, bijvoorbeeld wanneer een groot beroep wordt gedaan op de publieke verantwoordelijkheid van de gemeente of het initiatief te specialistisch is. De gemeente kiest dan het participatieniveau op basis van de ladder en over die keuze zijn we duidelijk.

• 4. Heldere communicatie

  We communiceren tijdig, helder en in duidelijke taal over beïnvloedingsruimte, rollen, verantwoordelijkheden, budget en besluitvorming. Ook zorgen we dat we blijven communiceren. Dit doen we gedurende het hele traject, over processtappen en ook als er even niets gebeurt. We koppelen transparant terug aan de deelnemers wat er met hun inbreng is gedaan en hoe het proces verder verloopt.

  Als we werken volgens deze uitgangspunten vraagt dat in de startfase van een initiatief meer ambtelijke inzet. Ook al is de gemeente vaak niet initiatiefnemer, we zetten ons wel actief in voor goede processen. We stellen daarom niet alleen inhoudelijke eisen, maar ook eisen aan het proces. Als het nodig is spreken we initiatiefnemers hierop aan, stellen vragen, informeren belanghebbenden over een aankomend initiatief of voeren samen met de initiatiefnemer regie over het proces. We staan hierbij naast de initiatiefnemer en onze inwoners zonder het meteen op te lossen. Bij een hulpvraag kijken we vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheden wat we voor een initiatief kunnen betekenen.

• 5. Vertrouwen, lef en samen leren

  Anders samenwerken vraagt om ander gedrag, andere processen en instrumenten. Als we dit goed willen doen moeten we open blijven staan voor de inbreng van anderen. Tegelijkertijd hebben wij als gemeente een verantwoordelijkheid voor het publieke belang en daarmee een andere positie dan de overige betrokkenen. In eerste instantie zijn initiatiefnemers zelf verantwoordelijk voor het organiseren van de participatie. Soms raken vraagstukken aan fundamentele waarden, belangentegenstellingen of het algemeen belang. Dan nemen we als gemeente een actieve en richtinggevende rol.

  In de volgende hoofdstukken werken we uit wat dit betekent voor de gemeenteraad, de medewerkers, de inwoners en de Omgevingswet. Overigens is dit kader weliswaar geboren onder de Omgevingswet in het fysieke domein, de uitgangspunten zijn universeel en daarmee net zo goed van toepassing in het sociale domein. We zijn één gemeente.

In de volgende hoofdstukken werken we uit wat dit betekent voor de gemeenteraad, de medewerkers, de inwoners en de Omgevingswet. Overigens is dit kader weliswaar geboren onder de Omgevingswet in het fysieke domein, de uitgangspunten zijn universeel en daarmee net zo goed van toepassing in het sociale domein. We zijn één gemeente.

Raad aan zet

Rollen en verantwoordelijkheden

Bij de samenwerking met inwoners heeft de gemeente verschillende rollen.

Allereerst is de gemeente vaak initiatiefnemer (overheidsinitiatief). De gemeente betrekt inwoners en andere belanghebbenden dan bij het opstellen en realiseren van beleid en neemt de verschillende opvattingen en ideeën mee om tot betere plannen te komen. Denk bijvoorbeeld aan het opstellen en realiseren van de omgevingsvisie of de opgave centrum. Bij een dergelijk overheidsinitiatief is het uiteindelijke besluit bij het opstellen van nieuw beleid altijd aan de gemeenteraad.

De gemeente kan ook belanghebbende zijn, bijvoorbeeld bij initiatieven van anderen. Denk aan inwoners die activiteiten willen ondernemen of een projectontwikkelaar die nieuwe woningen wil realiseren of invulling wil geven aan een leegstaand winkelpand (inwonerinitiatief). Daarvoor is ondersteuning van de gemeente nodig. Bijvoorbeeld door het verlenen van een subsidie, het geven van advies of faciliteren van het initiatief.

Wanneer het specifiek om een omgevingsvergunning gaat, dan toetst de gemeente de aanvraag en het doorlopen participatieproces. De initiatiefnemer moet aangeven of en zo ja hoe hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten daarvan zijn. In dit geval is de gemeente eindbeslisser en bepaalt of een initiatief daadwerkelijk doorgaat. Als de gemeente van mening is dat belangen in de voorbereiding moeten worden opgehaald, dan kan zij de initiatiefnemer verzoeken om alsnog een participatieproces te doorlopen en inspanningen hiervoor te ondernemen. In de basis is het zo dat hoe hoger de impact op de omgeving is, hoe hoger de intensiviteit van de bijbehorende participatie. Zijn in de voorbereiding procesafspraken vastgelegd in bijvoorbeeld een participatieplan, dan worden de resultaten wel degelijk meegewogen in de besluitvorming. In de handreiking voor initiatiefnemers ‘in gesprek met je omgeving’ (bijlage I) zijn hier handvatten voor uitgewerkt.

De raad vroegtijdig betrekken

In de verschillende sessies hebben raadsleden aangeven participatie belangrijk te vinden en dat zij hun rol als raad vooral zien als onderdeel van een netwerkende en participerende overheid. Daarbij staat het principe centraal dat de dynamiek in de samenleving leidend is voor de sturing vanuit de overheid. Bewonersinitiatieven worden op prijs gesteld, doelen worden bereikt door de samenwerking met anderen en de raad wil oog hebben voor de zwijgende meerderheid.

Om een zorgvuldige afweging op basis van de uitgangspunten te kunnen maken, is het belangrijk dat de raad aan de voorkant van een proces actief geïnformeerd wordt over de participatie. De raad kan vervolgens in de besluitvorming (achteraf) toetsen op het proces: Zijn alle verschillende belangen en opvattingen gehoord? Is er een goed democratisch participatieproces doorlopen? Kan op basis van de beschikbare informatie op een zorgvuldige manier een besluit worden genomen?

Dat vraagt een aanpassing van de werkwijze van de gemeente. Hierover meer in het volgende hoofdstuk.

Medewerkers aan zet

Een nieuwe werkwijze

Om te zorgen dat participatie niet alleen iets is dat we belangrijk vinden, maar iets wat we ook doen starten we met een vaste werkwijze bij participatietrajecten van gemeentelijke initiatieven. We maken met elkaar de volgende werkafspraak:

We zorgen niet alleen voor goed klantcontact met de initiatiefnemer (op tijd antwoorden, eventueel meedenken over alternatieven, etc.), maar we zorgen er voor dat op tijd de omgeving er bij wordt betrokken. Voorafgaand aan ieder traject stellen we een aanpak op (zoals beschreven in het stappenplan). In deze aanpak staat in ieder geval omschreven:

• Hoeveel invloed inwoners hebben (niveau van participatie en op welke onderdelen);

• Hoe de gemeente een afspiegeling van de inwoners en belanghebbenden bij het proces gaat betrekken;

• Waarom dit een passende aanpak is;

• Wat de rol is van de raad, het college en de andere betrokkenen.

Bij trajecten met een grote maatschappelijke impact waarbij het uiteindelijke besluit wordt genomen door de gemeenteraad, stelt de raad de participatieaanpak vast. Zo wordt de raad al vroegtijdig betrokken. Denk daarbij bijvoorbeeld aan nieuw te vormen beleid, gebiedsontwikkeling of grote reconstructies. Hierbij wordt het participatieplan (al dan niet met een mondelinge toelichting) door de raad vastgesteld. In andere gevallen wordt het participatieplan vastgesteld door het college.

Participatie in het DNA van de organisatie

Participatie slaagt pas als het in het gemeente-DNA zit. We willen in gesprek zijn en samenwerken met inwoners uit de gemeente en weten wat er speelt. Dat we aan de voorkant nadenken over participatie en communicatie. Dat vraagt iets van de organisatie en van alle medewerkers, raad en college, zowel in kennis en kunde als in capaciteit en in houding. Het vraagt een open en uitnodigende houding ten opzichte van de inwoners en andere belanghebbenden en een ander manier van denken, van buiten naar binnen. Dat een inwoner met een idee - bijvoorbeeld voor een hondenspeelveldje - wordt geholpen om de juiste vervolgstappen te zetten. Wat leeft in de samenleving, is leidend voor de besluiten die op het gemeentehuis worden genomen, de activiteiten die we uitvoeren en de rol die we daarbij innemen als gemeente.

Om participatie in het gemeente-DNA van Winterswijk te krijgen hebben we drie belangrijke elementen benoemd:

• 1. Bewustwording: In een nieuw werkproces ‘1 loket-gedachte en het vooroverleg’ richten we ons meer op verbinden en samenwerken. Aan de voorkant van een proces zijn meerdere disciplines betrokken en staat ook de participatieafweging standaard op de agenda. Regelmatige evaluaties in de vorm van lunchsessies en intervisies zijn onderdeel van het werk. Tussentijds om bij te kunnen sturen en aan het eind van de rit om het proces en resultaat te bespreken. Alleen door in gesprek te blijven en ervaringen te delen, creëren we zowel bewustwording van het belang van participatie als een leer- en verbetereffect binnen de gehele organisatie. Het is belangrijk dat we organisatiebreed inzien dat participatie onderdeel is van het werk van medewerkers van de gemeente. Team communicatie ondersteunt en adviseert, maar de verantwoordelijkheid ligt bij de projectteams en medewerkers.

• 2. Middelen en afspraken: Om participatie meer in te bedden in de organisatie is het zinvol om een set aan middelen en afspraken te hebben. Het stappenplan in dit participatiekader en de handreiking voor initiatiefnemers (bijlage I) zijn voorbeelden van tools die het makkelijker maken voor medewerkers van de gemeente om zelfstandig aan de slag te gaan met participatie. De randvoorwaarde om bij ieder traject de participatieaanpak vast te stellen is een tweede manier om participatie meer ingebed te krijgen in de organisatie. Alles rondom participatie krijgt in de toekomst bovendien een centrale plek op het internet zodat iedereen daar de actuele informatie en middelen kan vinden.

• 3. Opleiding en training: De gemeente investeert in de competentieontwikkeling van medewerkers en het communicatiever maken van de organisatie als geheel. Met de keuze om omgevingsgericht te werken (Factor C methode) is er inmiddels een goede basis gelegd. Door participatietrainingen (Factor C workshops, Deep Democracy trainingen, etc.) en gespreksvaardigheidstrainingen (bijv. de Theatersessies fysieke leefomgeving) te blijven aanbieden, krijgen medewerkers de mogelijkheid om te oefenen met nieuwe rollen en kwaliteiten en blijven we van elkaar leren tijdens intervisiegesprekken.

Tenslotte zijn op de centrale plek op intranet hulpbronnen en een overzicht met personen te vinden om je verder op weg te helpen. Ook zijn er medewerkers om adviesgesprekken te voeren. Ook zij zijn terug te vinden op het intranet.

Factor C: helpt om het participatieproces te ontwerpen. Daarbij worden standaard vijf stappen gezet, die opeenvolgend maar ook afzonderlijk van elkaar en parallel kunnen worden ingezet. Deze stappen zijn online te doorlopen via https://www.communicatierijk.nl/vakkennis/factor-c

Deep Democracy: is een methode om mensen met elkaar in gesprek te brengen en zo de wijsheid van de minderheid te benutten. Wij leven in een democratisch land wat er op neerkomt dat vaak de meeste stemmen gelden. Bij projecten met een hoge mate van maatschappelijke interesse of impact, zien we soms voor- en tegenstanders zich mobiliseren en is het een uitdaging om met betrokkenen in gesprek te gaan en te blijven. De stem van de minderheid kan ook heel waardevol zijn. Door het toepassen van ‘Deep Democracy’, wordt die stem gehoord. Bij deze methode gaan we uit van de voorkeur van de meerderheid, maar is er ook aandacht en waardering voor andere opvattingen en ideeën. Met elkaar kun je in een participatietraject dan bekijken welke ideeën van de minderheid de keuze van de meerderheid nog kunnen verbeteren of aanscherpen.

Inwoners aan zet

Invloed en initiatief

Dit hoofdstuk gaat over wanneer inwoners of externe initiatiefnemers (iemand van buiten de gemeente maar waarvan het initiatief wel impact heeft binnen de gemeente) iets willen realiseren binnen de gemeente.

Een actiepunt dat volgt uit dit participatiekader is dat de gemeente een centrale plek op de website inricht met informatie over participatie. Inwoners kunnen hier vinden hoe zij invloed kunnen uitoefenen op de totstandkoming, uitvoering en evaluatie van beleid, maar ook hoe zij zelf een initiatief kunnen opstarten met daarbij voorbeelden en inspiratiebronnen.

Hier zijn ook contactmogelijkheden van de gemeente beschikbaar, zodat een initiatiefnemer bij de start weet waar hij terecht kan voor de juiste informatie en een gesprek.

Handvatten voor initiatiefnemers

Goed om te weten is dat de Omgevingswet ervan uitgaat dat de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk is voor participatie. Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning geeft een initiatiefnemer aan of en hoe participatie heeft plaatsgevonden. Participatie is op basis van dit gemeentelijk kader een vast onderdeel van het planproces. Participatie is vormvrij, maar de uitgangspunten van dit kader tellen mee. Hoe weet een initiatiefnemer dan hoe hij of zij dit het beste kan aanpakken?

Hiervoor is tegelijkertijd met dit participatiekader een handreiking voor initiatiefnemers (bijlage I) opgesteld. Daarin staat een handig stappenplan uitgewerkt voor initiatiefnemers. Deze is toepasbaar bij het aanvragen van een omgevingsvergunning.

In de basis bestaat de handreiking uit 5 stappen:

• 1. Breng je omgeving in beeld

• 2. Bepaal je aanpak

• 3. Nodig uit en ga het gesprek aan

• 4. Maak en deel het verslag

• 5. Dien een aanvraag in bij de gemeente

De Omgevingswet

Omgevingsvisie: Een levend document

De omgevingsvisie is een levend document. Een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet is monitoring en evaluatie. Nadat de omgevingsvisie en het omgevingsplan zijn vastgesteld en er omgevingsvergunningen worden verleend, gaan we ervaren of dat wat is vastgelegd in de omgevingsvisie (nog) volstaat. Klopt het nog met wat we willen bereiken, sluit het nog aan bij veranderingen in de maatschappij of moeten we dingen aanpassen? Evaluatie maakt dan ook deel uit van de beleidscyclus van de omgevingsvisie. We doen dat niet te vaak, want dan mist het zijn kracht als sturingsinstrument, maar ook niet te weinig waardoor het niet meer aansluit op de actuele situatie.

De periodieke actualisatie van de omgevingsvisie –om aan te blijven sluiten bij de relevante ontwikkelingen in de leefomgeving– voert de gemeente ook participatief uit en is een standaard onderdeel van het planproces. Dat betekent dat de gemeente inwoners en andere belanghebbenden rondom het gekozen evaluatiemoment raadpleegt over de ontwikkelingen in de gemeente in relatie tot de verschillende integrale opgaven. Eén van de actiepunten uit dit document is dat de evaluatiecyclus, hoe we dat doen en wie we daarbij betrekken (welk onderdeel evalueren we met wie), verder wordt uitgewerkt. Dit krijgt momenteel vorm in de aanpak Vitaal Platteland, dat op haar beurt weer inspiratie is voor volgende visie-trajecten.

Participatie en de Omgevingswet

In hoofdstuk 2 is beschreven over welke vormen van participatie het gaat in de Omgevingswet. De Omgevingswet wil meer ruimte geven voor ideeën van initiatiefnemers. De belangen van betrokkenen wegen daarin nadrukkelijk mee: participatie.

De wet zegt alleen dát er participatie moet plaatsvinden, niet hoe dat moet. Gemeenten hebben daarmee de ruimte om een werkwijze te ontwikkelen die past in de lokale context. Dit participatiekader geeft hier grotendeels invulling aan. De Omgevingswet en dit participatiekader lopen echter niet één-op-één op, maar zoals gezegd is dit kader een vertrekpunt dat zich zal ontwikkelen.

De verschillende instrumenten binnen de Omgevingswet

Voor verschillende instrumenten binnen de Omgevingswet is participatie vereist, zie het voorgaande tekstkader. De volgende onderdelen uit dit kader kunnen gebruikt worden om participatie bij instrumenten binnen de Omgevingswet vorm te geven:

• Het stappenplan voor participatie

• De gereedschapskist

Participatie vereist? “Bij het opstellen van een omgevingsplan geeft de gemeenteraad aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken. Dit laatste heet kennisgeving participatie. Bij omvangrijke besluiten zoals een grootschalig windpark of het verbreden van een weg -waarvoor een projectbesluit nodig is- geldt naast de plicht tot kennisgeving participatie ook de plicht tot kennisgeving voornemen. De kennisgeving geeft aan dat het bevoegd gezag een opgave zal verkennen. Bijvoorbeeld files rond een knooppunt. In de verkenning gaat het bevoegd gezag mogelijke oplossingsrichtingen voor deze opgave onderzoeken. Voor overheden geldt dus dat een motiverings- dan wel kennisgevingsplicht aangeeft hoe zij participatie vormgeven bij het opstellen van bijna alle kerninstrumenten. Voor het aanvragen van een vergunning door een initiatiefnemer geldt er echter geen plicht tot participatie. Bij het aanvragen van een vergunning wordt participatie gestimuleerd omdat de initiatiefnemer moet aangeven of en zo ja hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat de resultaten hiervan zijn. Dit betekent dat voor het aanvragen van een vergunning de Omgevingswet participatie niet verplicht stelt en het daarnaast vormvrij is. Elke situatie is anders en zo blijft er ruimte voor een participatievorm passend bij het initiatief. Op lokaal niveau wordt middels het Participatiebeleid bepaald welke vorm en of participatie wordt toegepast. Het bevoegd gezag kan zelf besluiten meer informatie te verzamelen over de vergunningsaanvraag om zo tot een beter onderbouwd besluit te komen.” Bron: https://overmorgen.nl/blog/3-mythes-over-participatie-in-de-omgevingswet-ontkracht/

Stappenplan voor participatie

In een participatietraject worden zeven stappen onderscheiden. De verschillende stappen hebben invloed op elkaar, dus houdt zicht op de te doorlopen stappen, blik terug en herhaal stappen indien nodig.

Stap 1: Doel, inzichtelijk maken van beïnvloedbare ruimte, financiële kaders, tijd en capaciteit

Een belangrijke succesfactor voor een geslaagd participatietraject is een afweging van ruimte en mogelijkheden aan het begin. Wat wil je met participatie bereiken (doel) en wat is de beïnvloedingsruimte (waar kunnen inwoners wel en niet over meedenken)? Wat is de beschikbare capaciteit (organisatiebreed)? Wat is de doorlooptijd? Hoeveel budget is er beschikbaar voor de participatie en communicatie?

Door dit duidelijk en in samenwerking te doen is het eenvoudiger om de juiste keuzes te maken voor de participatieaanpak en kan er gedurende het project helder worden gecommuniceerd over onder andere de voortgang en de mate van invloed op de uitkomst. Ook kunnen er passende keuzes gemaakt worden bij de inzet van participatiemiddelen in relatie tot de beschikbare capaciteit en budget. Zo zorgen we ervoor dat we geen verkeerde verwachtingen scheppen en dat participatie een integraal onderdeel wordt van het gehele proces.

Beslist de raad in een later stadium over het traject? Betrek de raad dan vooraf, zodat er ook commitment vanuit de raad is voor het participatietraject. De raad kan bijvoorbeeld leidende principes vaststellen voor een specifiek traject of aangeven hoe en op welke momenten zij zelf betrokken en geïnformeerd willen worden.

Participatie is vaak in handen van andere partijen dan de gemeente. Zij zijn zelf verantwoordelijk voor het participatieproces en het betrekken van de omgeving en belanghebbenden. Als gemeente kunnen wij aangeven welke principes en uitgangspunten we hanteren en wat we van anderen verwachten. In tenders nemen we dit mee.

Stap 2: Stakeholderanalyse

Om inwoners, bedrijven en organisaties op een gestructureerde manier te betrekken bij projecten is stap twee het maken van een omgevingsanalyse. Deze analyse bestaat uit twee delen:

• I. Het in kaart brengen van de verschillende belanghebbenden en belangen, met de krachtenveldanalyse uit de Factor C methode. Hiermee wordt de omgeving in kaart gebracht. Wie zijn er betrokken, welke belangen spelen er (aard en omvang) en wat is de rol van de diverse actoren?

• II. Het inzoomen op de te verwachten participatie- en communicatievoorkeur en eventuele binding met het onderwerp op basis van de doelgroep(en). Hierbij de vraag stellen wat zij een fijne manier vinden om betrokken te worden is een goed begin. Een gesprek geeft zinvolle houvast om vooraf de juiste keuzes te kunnen maken qua inzet van middelen en om gedurende het traject te toetsen of er een voldoende diverse groep inwoners bereikt en betrokken is.

Na het doorlopen van deze stap zijn bijna alle ingrediënten beschikbaar om een strategie voor de verschillende doelgroepen te maken. De stap die nog mist is het bepalen van het participatieniveau.

Stap 3: Niveau van participatie bepalen

Voor het bepalen van het participatieniveau gebruiken we de participatieladder met vijf treden: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren, meebeslissen.

De eerste trede ‘informeren’ doen we sowieso bij ieder project. Bovendien is het zo dat binnen een project verschillende participatieniveaus tegelijk kunnen plaatsvinden en dat in verschillende fases van een traject (van het opstellen tot het uitvoeren en evalueren van beleid) de mate en vorm van participatie kan verschillen.

Bij grote projecten is het mogelijk dat op onderdelen coproductie plaatsvindt en op andere advisering. Dat is vaak zelfs aan te raden, omdat de hogere niveaus op de ladder (coproduceren en meebeslissen) ook meer betrokkenheid en daarmee meer tijdsinvestering van inwoners vergt. We zien dat meer mensen participeren als zij zelf kunnen bepalen in welke mate zij participeren.

In vroege fases van een participatietraject gaat het vaak om het ophalen van inzichten en voorkeuren. Dan is de trede raadplegen met bijbehorende laagdrempelige middelen zoals een enquête geschikt. Soms volstaat dat, maar er zijn ook trajecten waarbij in latere fases gezamenlijke oplossingen gezocht moeten worden of keuzes moeten worden gemaakt. Dan is een trede als coproduceren meer geschikt. Daarbij passen meer tijdsintensieve vormen waar ook voldoende achtergrondkennis voor nodig is, zoals een bijeenkomst of dialoog.

Stap 4: Participatieaanpak bepalen

De volgende stap is het bepalen van de participatieaanpak. Om te kijken of alle elementen erin zitten kan gebruik gemaakt worden van de checklist (zie kader). Zorg dat de aanpak ruimte laat om deze gaandeweg bij te stellen als dit nodig is. In overleg met de betrokkenen kan bijvoorbeeld besloten worden om op onderdelen het participatieniveau te wijzigen of om een extra participatiemoment toe te voegen.

Overweeg om bij deze stap (met name bij grote trajecten) al belanghebbenden te betrekken bij het opstellen van het participatieplan. Denk bijvoorbeeld aan een online enquête om participatievoorkeuren op te halen of een gesprek met ondernemers die de plannen raken, om hen te informeren en betrekken nog voordat er over de activiteit naar buiten wordt getreden.

Als de gemeenteraad later een besluit neemt over het traject, dan stelt de raad bij deze stap de participatieaanpak vast. Dit is met name gewenst bij een traject waarbij sprake is van grote en tegengestelde belangen en bij ruimtelijke projecten waarbij het besluit uiteindelijk wordt genomen door de gemeenteraad. Zo kan de gemeenteraad een beter beeld krijgen van alle inspanningen die gedaan worden en is de rol van de raad zelf helder. In andere gevallen stelt het college of management de aanpak vast.

Checklist Wat is de vraag? Wat is het doel? Hoeveel ruimte is er voor aanpassingen? Wie doen er mee? En in welke rol? Hoe lang duurt het initiatief? Wie neemt het besluit? Wanneer, hoe en waar wordt er gecommuniceerd? Welke achtergrondkennis is nodig en welke informatie is beschikbaar? Hoe betrek je de omgeving?

Stap 5: Planning maken

Maak een planning en stel deze bij als dat nodig is. Zorg dat er voldoende tijd wordt uitgetrokken voor participatie en communicatie.

Stap 6: Inzet van communicatie- en participatiemiddelen

Zet, in overleg met team communicatie, een passende mix van participatie- en communicatiemiddelen in. Het volgende hoofdstuk gaat in op de middelen voor participatie. Een actueel overzicht van beschikbare middelen wordt toegankelijk gemaakt via het intranet. Gebruik ook de kennis en ervaring van het team communicatie. Zij kunnen adviseren over de in te zetten middelen en het aanscherpen van de inhoud.

Een handig hulpmiddel bij het bepalen van de juiste middelen bij het juiste doel is het schema² op pagina 21. Het schema laat verschillende dialoogvormen zien en brengt de mate van interactie in beeld. In de keuze voor een tool is het type vraag dat je beantwoord wilt zien erg belangrijk. Het type vraag dat je stelt is richtinggevend voor de functionaliteit van de tool, maar ook voor de inzet van participanten die gevraagd wordt en voor het soort uitkomst dat je kunt verwachten. In het schema is onderscheid gemaakt in twee typen vragen: persoonsgerichte en oplossingsgerichte vragen. In het volgende hoofdstuk ‘Gereedschapskist’ gaan we hier verder op in.

Stap 7: Terugkoppelen aan belanghebbenden, reflecteren en leren

Koppel gedurende het traject terug aan deelnemers. Dat kan zijn wat er met de uitkomsten gedaan is, maar ook procesinformatie (wat zijn de vervolgstappen en wanneer). Ook als er geen nieuwe informatie is, is het belangrijk om dit terug te koppelen, zodat mensen niet het idee hebben dat er met hun inbreng niets gedaan wordt.

Daarnaast is uit de participatie in de omgevingsvisie buitengebied Winterswijk gebleken hoe waardevol het reflecteren op participatietrajecten is. Door evalueren (met belanghebbenden en/of met elkaar) een standaard onderdeel te maken van participatieprocessen, borgen we de geleerde lessen. Leerpunten kunnen worden verwerkt in deze overkoepelende strategie zodat het een levend document blijft.

Gereedschapskist

Binnen een participatietraject kunnen verschillende participatiemiddelen worden ingezet. De inzet hangt onder meer af van de beleidsfase, het doel van de participatie, het gekozen participatieniveau, voorkeuren van de betrokkenen en beschikbare tijd, budget en capaciteit. Er is eenvoudigweg geen schaling in aan te brengen, participatie is en blijft maatwerk.

Er zijn online verschillende tools beschikbaar. Om er één te noemen: De gemeente Winterswijk is aangesloten bij de VPNG en zij bieden de Think-toolbox aan: https://www.vpng.nl/think/think-tools/ (alleen beschikbaar via een inlog). Hieronder staan onze eigen instrumenten toegelicht: waarvoor en voor wie zijn deze geschikt? Het is nadrukkelijk geen uitputtende lijst en er zijn tal van vormen mogelijk. Team communicatie kan adviseren bij de keuze voor en inzet van de instrumenten.

Hou in de basis rekening met het volgende:

• a. Specifiek met de buurtschappen en andere belangenverenigingen in gesprek

  De gemeente kent een lange samenwerking met de verschillende belangengroepen uit het dorp en het buitengebied. De betrokkenheid is hoog en zij zijn een vanzelfsprekende gesprekspartner bij de aanvang van ontwikkelingen die een bepaald gebied of thema aangaan. De gemeente zoekt de mensen zelf op en organiseert de samenwerking. Belangrijk is om bij participatietrajecten op zoek te gaan naar een representatieve afspiegeling van de inwoners en/of om inspanning te plegen om alle verschillende standpunten en opvattingen te horen.

• b. Specifieke doelgroepen

  Stel altijd de vraag: moet er iets extra’s gedaan worden voor specifieke doelgroepen, zoals ouderen, mensen met een andere culturele achtergrond of jongeren? Voor advies over het bereiken van bijvoorbeeld jongeren zijn de medewerkers van Spot jongerenwerk beschikbaar om mee te denken.

• c. Centrale plek

  Voor de waardering van een participatietraject is heldere informatie onmisbaar. Zorg dat er een centrale plek wordt ingericht waar informatie over het traject te vinden is, hoe de besluitvorming er uit ziet, op welke momenten men daar invloed op kan uitoefenen en wat er met de uitkomsten gedaan wordt. Voor complexe trajecten is het zinvol om hiervoor een tijdlijn (in een participatieplan) op te nemen.

• d. Mix van middelen

  Zet waar mogelijk in op een mix van middelen waarbij zowel online als offline middelen worden ingezet. Dit geeft betrokkenen de keuze hoe zij willen participeren, wat een positief effect heeft op het aantal mensen dat meedoet en de diversiteit aan opgehaalde opvattingen. De coronacrisis (waarin alles online gebeurde) heeft ons geleerd dat de mix echt iets toevoegt met name in de combinatie tussen een grote groep bereiken (via online middelen) en een verdiepende dialoog (vooral via fysieke bijeenkomsten).

• e. Participatieplatform Werk aan Winterswijk

  Het platform https://werkaanwinterswijk.nl biedt een aantal functionaliteiten die zijn in te zetten om inwoners meer invloed en zeggenschap te geven op wat er in hun omgeving gebeurd. Denk bijvoorbeeld aan een online stemtool of een keuzemogelijkheid voor complexe openbare ruimteprojecten. Mensen kunnen zich registeren voor het platform en zo bijvoorbeeld ideeën aandragen voor de gemeente.

• Dit middel is met name interessant om in te zetten bij grotere, impactvolle en/of intensieve trajecten, als een centrale plek waar alle informatie te vinden is. Doordat deelnemers een account moeten aanmaken om te reageren en zich een nieuwe omgeving eigen moeten maken is het bij de inzet van dit middel belangrijk om na te denken hóe mensen er komen en hóe er wordt ingezet op een langdurige dialoog. De inzet van het platform is dan vooral raadzaam wanneer je op meerdere momenten online interactie wilt met belanghebbenden en de capaciteit hebt voor communitymanagement (het levendig houden van het gesprek).

• f. Huis aan huisblad

  Het huis-aan-huis blad Achterhoek Nieuws is onder inwoners een gewaardeerd middel in de gemeente om op de hoogte te blijven van nieuws en ontwikkelingen.

• g. Sociale media

  Sociale media zijn geen participatie-instrumenten (in hun aard een vluchtig medium levert dus vluchtige reacties op) maar wel effectieve middelen om op het netvlies te komen van een brede groep inwoners. Juist mensen die minder geneigd zijn om van zich te laten horen bij participatietrajecten kan je goed bereiken door aan te sluiten bij de kanalen die zij zelf veelvuldig gebruiken. Het biedt mogelijkheden om berichten op specifieke doelgroepen of gebieden te richten. Bedenk dus altijd of je een participatietraject extra zichtbaarheid kan meegeven door sociale media in te zetten.

• h. Informatief webinar

• Webinars zijn vooral geschikt om mensen te informeren. Er is niet veel ruimte voor interactie, zoals dat er wel is bij (digitale) bijeenkomsten. Geïnteresseerden melden zich vooraf aan via een aanmeldformulier en delen hierin bijvoorbeeld alvast hun belangrijkste vragen zodat het programma daarop kan worden afgestemd. Om een webinar interactiever te maken kan er aanvullend gebruik gemaakt worden van een stemtool (zoals Mentimeter) en/of de gelegenheid om vragen te stellen in de chat. Voor webinars gebruiken we MS Teams.

• i. Online enquête

• Een online enquête is een vragenlijst die circa 5-10 minuten duurt om in te vullen. De enquête kan via diverse kanalen worden uitgezet (bijvoorbeeld via een uitnodiging op de deurmat, tot veldenquêteurs op straat, een aankondiging in het huis-aan-huis blad of sociale media). Het kenmerk van een online enquête is dat de uitkomsten representatief zijn (eventueel gewogen), dus dat er veel mensen aan meedoen.

• j. Flitspeiling

• Een flitspeiling is een ‘light versie’ van de online enquête. Deze wordt uitgezet via sociale media, kent een korte invultijd (circa 3 minuten) en een beperkt aantal vragen. Het is een geschikt middel om te proeven wat er speelt in de stad, maar is zelden representatief. Ook laat dit middel door het beperkte aantal vragen weinig tot geen ruimte voor verdere uitsplitsingen van de resultaten (bijvoorbeeld diepere inzichten in de motieven van voor- of tegenstanders of een uitsplitsing per wijk). Voordeel is dat er in korte tijd en tegen relatief lage kosten een groot bereik kan worden gecreëerd.

• k. Bijeenkomst

• Bijeenkomsten komen in vele soorten en maten. Van een informatieve inwonersavond tot een dialoogsetting voor een grote groep inwoners, waarin meerdere onderwerpen en oplossingen besproken worden. Bijeenkomsten kunnen bovendien zowel fysiek (bijvoorbeeld in een verenigingsgebouw, bij de voetbalvereniging of in het gemeentehuis) plaatsvinden als online. Voor online bijeenkomsten maakt de gemeente gebruik van MS Teams. Hierbij kan bijvoorbeeld een brainstormtool als Mural gebruikt worden.

Niveau van participatie	Mate van invloed/doel	Geschikte middelen, zowel online als offline (Het doel bepaalt de vorm)
Informeren	Geen formele inbreng, wel reageren	Nieuwsbericht Nieuwsbrief Informatiebijeenkomst Brief
Raadplegen	Belanghebbenden delen hun mening, ervaring en ideeën. De initiatiefnemer hoeft niets te doen met de uitkomsten maar moet wel motiveren wat er mee is gedaan en waarom.	Platform https://werkaanwinterswijk.nl Online flitspeiling Inwonersconsultatie of enquete Interactieve bijeenkomst
Adviseren	De initiatiefnemer bepaalt de agenda, betrokkenen kunnen suggesties, bezwaren of oplossingen aandragen. De initiatiefnemer hoeft niets te doen met de uitkomsten maar moet wel motiveren wat er mee is gedaan en waarom.	Dialoog Klankbordgroep Platform https://werkaanwinterswijk.nl Keukentafelgesprekken (individueel)
Coproduceren	Gezamenlijke planvorming en keuzes maken. En het gezamenlijk uitvoeren van publieke diensten.	Project- of werkgroep (met inwoners en gemeentemedewerkers) Inwonerspanel Platform https://werkaanwinterswijk.nl
Meebeslissen	Besluitvorming ligt bij betrokkenen	Stemmen Referendum

Uitvoeringsagenda 2022

Onderstaand zijn de actiepunten op hoofdlijnen benoemd die nodig zijn om dit kader uit te voeren. De participatie is van ons allemaal en is ‘ingebakken’ in het werkproces voor de fysieke leefomgeving dat in 2022 wordt gerealiseerd. De uitvoering en bewaking ligt daarmee bij de medewerkers die de intake bewaken en betrokken zijn bij het vooroverleg. Zij controleren of de trajecten volgens de vooraf afgesproken spelregels verlopen en dagen de organisatie uit om op zoek te gaan naar ruimte voor participatie.

	Actie	Tijdspad
1	Werkproces ‘1 loket-gedachte en het vooroverleg’ implementeren, wat concreet inhoudt dat de participatieafweging bij elk initiatief wordt gemaakt.	Maart
2	Continue evaluatie van het werkproces en lopende participatietrajecten door middel van intervisie	Elk kwartaal
3	Website ‘werkaanwinterswijk.nl’ en intranet inrichten en beschikbaar maken	2e kwartaal
4	Training Deep Democracy voor medewerkers	2e kwartaal
5	Externe communicatie: participatie als onderdeel van het werkproces	1e kwartaal

Vastgesteld op 21 april 2022 door de gemeenteraad van de gemeente Winterswijk.

Bijlage I: Handreiking ‘In gesprek met je omgeving’

In gesprek met je omgeving

Wat is participatie en waarom doen we dit? Plannen maken doe je in deze tijd niet meer alleen. Initiatieven en ideeën die effect hebben op de omgeving vragen om samenwerking en afstemming. Dit doe je samen met de omgeving die met je plan te maken krijgt, zoals buurtbewoners, de overheid en bedrijven en organisaties uit jouw omgeving. Het betrekken van de omgeving noemen we participatie en dit is niets anders dan samenwerken. Samenwerken is de moeite waard. Want de omgeving mee laten denken en doen in een fase dat het plan nog niet vastligt, kan tot een beter plan, meer steun en een soepelere procedure leiden. Het zorgt voor duidelijkheid voor jou zelf als initiatiefnemer, voor de omgeving, de gemeenteraad en ambtenaren.

Samenwerken is in Winterswijk niet vrijblijvend. We verwachten deze samenwerking van iedereen die een initiatief wil starten. Van inwoners, van bedrijven en ook van de gemeente zelf. Bij de vergunningaanvraag voor een initiatief moet iedereen aantonen welke belanghebbenden zijn betrokken, hoe dat is gedaan en wat met de opgehaalde informatie, ideeën en eventuele bezwaren, is gedaan. Plannen en projecten verschillen van elkaar en dus is er niet één goede manier van samenwerken. De aanpak bepaal je zelf en de volgende stappen kunnen daarbij helpen.

Stap 1: Breng je omgeving in beeld

Start voor de start van je initiatief met de samenwerking. Breng je omgeving in beeld zodat je weet wie er betrokken moeten worden. Denk aan mensen die in de omgeving wonen en bedrijven, maar ook belangenverenigingen, weggebruikers, bezoekers of pers. Wie het zijn hangt sterk af van de omvang van je initiatief en de locatie. Belangrijk is dat deze mensen de kans krijgen hun stem te laten horen. Mensen niet of pas laat uitnodigen zorgt al snel voor gedoe. Je kunt onderscheid maken tussen mensen die direct betrokken zijn en die minder of anders betrokken zijn. Het gesprek met je omgeving is geen momentopname, in gesprek blijf je gedurende het proces.

Maak voor jezelf duidelijk over welke onderwerpen anderen kunnen meedenken. Wat ligt al vast? Waar is ruimte voor aanpassingen en hoeveel speelruimte is er dan? Wees eerlijk naar je omgeving. Bij grotere plannen is de gemeente een goede eerste gesprekspartner om die ruimte samen te verkennen.

Stap 2: Bepaal je aanpak

Je bepaalt als initiatiefnemer zelf hoe je de samenwerking vorm geeft. De aanpak staat logischerwijs in verhouding met het effect dat het initiatief heeft op de omgeving. Hoe groter de gevolgen voor de omgeving (de impact), hoe belangrijker participatie. Ook politieke gevoeligheid en de te verwachten overlast tijdens de uitvoering kunnen belangrijk zijn bij het bepalen van je aanpak.

Initiatief met beperkte impact	Initiatief met een zekere impact	Initiatief met grote maatschappelijke gevolgen
Kleine initiatieven in een beperkt kwetsbaar gebied, zoals het opsplitsen van een woning, bouw van één woning op een voormalige boerenerf of plaatsen van een carport.	Initiatieven die in zekere mate ingrijpen op de structuur, intensiteit en/of beeldkwaliteit voor meerdere belanghebbenden, zoals een zonnepark, meerdere woningen, een nieuw of uitbreiding van een bedrijf of weg.	Initiatieven en plannen met grote gevolgen voor (delen van) de samenleving zoals, de opgaven duurzaamheid, inclusiviteit, centrum en armoede.
Samenwerkingsvereiste
Je brengt de direct betrokkenen zo snel mogelijk op de hoogte van het plan. Dit kan via: Gesprek E-mail Buurtapp Webinar (Nieuws)brief Informatiebijeenkomst Dit is vergelijkbaar met ten minste het niveau op de Participatieladder van ‘informeren’ en ‘raadplegen’.	Je gaat in gesprek met de mensen in de directe omgeving. Je vraagt hen naar hun mening, ideeën en bezwaren over het initiatief via: Flitspeiling Online enquête Interactieve bijeenkomst (Online) Dialoog Klankbordgroep (Individuele) gesprekken Dit is vergelijkbaar met ten minste het niveau op de Participatieladder van ‘raadplegen’ en ‘adviseren’.	Je vraagt de mensen in de omgeving van het initiatief om actief mee te doen in de totstandkoming van het plan. Samen bepalen ze plannen en maken ze keuzes in een: Projectgroep Werkgroep Brainstorm Participatieplatform Dit is vergelijkbaar met ten minste het niveau op de Participatieladder van 'adviseren' en ‘co-productie’.

Wanneer het initiatief groter is en/of meer invloed heeft op de omgeving dan is het slim om een participatieplan op te stellen. In dit plan beschrijf je met wie je in gesprek wilt bij de totstandkoming van het initiatief. Op welke manier je die mensen betrekt en op welk moment. Dus welke activiteiten organiseer je om in gesprek te gaan met de verschillende belanghebbenden? Organiseer je een bijeenkomst? Stuur je een bericht via de buurtwhatsapp? En/of zet je een enquête uit om ideeën op te halen? Dit plan bespreek je met de belanghebbenden en de gemeente kijkt mee of het plan voldoet aan de uitgangspunten van een goede samenwerking. Organiseer dit proces op tijd, zodat je iedereen voldoende mogelijkheden geeft om deel te nemen.

Stap 3: Nodig uit en ga het gesprek aan

Je organiseert zelf het gesprek. Leg in de uitnodiging duidelijk en volledig uit wat jouw ideeën zijn, wat je van de omgeving verwacht en in welke vorm je het gesprek wil voeren. Heb je een participatieplan dan deel je dat plan en bespreek je het, want een gedragen plan werk beter.

Wees bewust dat je in gesprek gaat met de mensen die de gevolgen ondervinden van je initiatief. De emoties kunnen soms hoog opspelen. Het helpt om bij de start samen goede afspraken (of spelregels) te maken over het gesprek. Denk bijvoorbeeld aan dat we elkaar laten uitspreken, we naar elkaar luisteren, dat we het soms ook nog niet weten, dat ieder zijn eigen ervaring heeft en dat we proberen niet in herhaling te vallen.

Tijdens de gesprekken biedt je belanghebbenden de mogelijkheid om hun ideeën voor een goede sociale en ruimtelijke inpassing in te brengen en te bespreken. Maak gebruik van de kennis bij belanghebbenden over de omgeving en luister goed naar op welke wijze het plan niet alleen voor jou een meerwaarde heeft, maar ook voor de omgeving. Je licht het proces toe en de mogelijkheid om te reageren op je ideeën door alle deelnemers. Dit kan direct tijdens het gesprek of in een vervolggesprek. En vraag in hoeverre de deelnemers tevreden zijn over je aanpak.

Stap 4: Maak en deel het verslag

Wanneer je het gesprek hebt gevoerd en alle ideeën, overeenkomsten en knelpunten in beeld hebt, maak je hier verslag van. Zorg dat iedereen het conceptverslag krijgt en de gelegenheid krijgt de volledigheid en juistheid van het verslag te checken. Wanneer meerdere gesprekken of bijeenkomsten gevraagd worden, dan herhaal je het proces om tot verslaglegging te komen.

Bekijk welke ideeën en wensen je kunt verwerken in je initiatief. Afhankelijk van het initiatief leg je wel of niet tussentijdse voorstellen aan belanghebbenden voor. Daarna werk je je plan verder uit tot een conceptplan en schrijf je een eindverslag van de communicatie rondom het initiatief. Dit eindverslag maakt onderdeel uit van de planvorming. In het eindverslag staat ten minste:

• De gekozen aanpak van participatie. Beschrijf daarbij waarom je deze keuze maakt.

• Een overzicht van de betrokkenen. Wie heb je gesproken? Wie heeft zich afgemeld?

• Het resultaat van de participatie. Wat waren de ingebrachte ideeën, meningen en standpunten? Waren de aanwezigen tevreden over het gesprek?

• Wat je hebt gedaan met de ideeën, meningen en standpunten. Heeft de participatie bijvoorbeeld geleid tot een aanpassing van je plan? Onderbouw de gemaakte keuzes.

Deel het verslag met alle belanghebbenden. Geef duidelijk in het verslag aan, wanneer je het plan aanpast en wat de wijzigingen zijn ten opzichte van het oorspronkelijke idee. Als je ervoor kiest om het plan niet bij te stellen, onderbouw dan waarom je daarvoor kiest. Geef deze groep dan een afgesproken tijd om te reageren. Het is goed om hen ook te vragen om het verslag te laten ondertekenen. Wanneer je plan door de inbreng dusdanig wijzigt dat er nieuwe effecten optreden in de omgeving, dan is een nieuwe bijeenkomst mogelijk een beter idee dan alleen het verslag rondsturen.

Stap 5: Dien een aanvraag in bij de gemeente

Maak je conceptplan en het verslag definitief na de opmerkingen van de deelnemers. Deel dit plan met iedereen die je hebt betrokken. Dien vervolgens de aanvraag voor een omgevingsvergunning in bij de gemeente en voeg het definitieve plan en het participatieverslag toe. Belangrijk is om voor, tijdens en na het project contact met je omgeving te houden. Stel ze van eventuele wijzigingen op de hoogte, maar ook als er geen nieuws is kun je een update geven.

Het college van Burgemeester en Wethouders beslist of de omgevingsvergunning kan worden verleend of niet. Hierbij betrekt zij naast de inhoud van het plan ook de opbrengst uit het participatieverslag. Gekeken wordt wie een plek hebben gekregen in het proces en hoe je dat hebt gedaan. De gemeente kan alsnog besluiten om het plan in de inspraak te brengen, bijvoorbeeld bij grote tegenstrijdige belangen of niet volledige gesprekken. Bovendien blijven mensen in de omgeving van je initiatief de mogelijkheid houden om in beroep te gaan tegen een besluit van de gemeente over je plan.

Bijlage

Hoe weet ik of ik een goed gesprek voer?

Zorg voor een goed gesprek met de omgeving, waarbij je probeert om alle geluiden boven water te krijgen. Bij het nemen van besluiten over vergunningen kijken we namelijk of het gesprek goed gevoerd is. Om dit te beoordelen, is het handig om de volgende vragen te gebruiken:

• 1. Waren de deelnemers aan het gesprek een goede afspiegeling van de omgeving van je plan?

• 2. Is het voor alle betrokkenen duidelijk waarop zij wel en geen invloed hebben en waarom?

• 3. Hoe konden minder mondige/bescheiden mensen hun reactie geven?

• 4. Gaf iedereen in vrijheid zijn mening?

• 5. Werd er geluisterd naar andermans standpunten?

• 6. Wat heb je met de wensen en ideeën van deelnemers gedaan en waarom?

• 7. Hoe ging je om met andere standpunten en zorgen?

• 8. Hoe maakte je de keuze tussen alle verschillende belangen?

• 9. Informeerde je alle betrokkenen op tijd en duidelijk over de bijeenkomst(en)? Koppelde je op tijd en duidelijk de resultaten terug?

• 10. Hoe kijkt iedereen terug op de uitkomst en het proces?

Handige tips bij participatie

Deze handreiking is samengesteld op basis van ervaringen binnen en buiten de gemeente Winterswijk. Daarbij zijn veel praktische tips opgedaan. Een verzameling daarvan volgt hieronder.

De zes principes van participatie:

• 1. Wees transparant en volledig: gebruik begrijpelijke taal en communiceer open en eerlijk.

• 2. Zorg voldoende ruimte om de aanpak bij te stellen als dit nodig is. Soms kan het bijvoorbeeld nodig zijn om een extra participatiemoment toe te voegen.

• 3. Het kan zijn dat participatie ook al plaatsvindt bij het opstellen van het participatieplan. Dit maakt een plan sterker. Dit gebeurt bijvoorbeeld door de mensen in de omgeving met een groot belang vast vooraf te spreken over op welke manier zij betrokken willen worden. Zo kan de keuze van uw aanpak afstemmen op de voorkeuren van de betrokkenen.

• 4. Creëer samenspraak en heb vertrouwen: plannen die op basis van een uitwisseling van argumenten ontstaan of aangescherpt worden, zijn vaak het breedst gedragen. Participatie werkt alleen op basis van vertrouwen in elkaars goede intenties.

• 5. Maak participatie zo makkelijk en leuk mogelijk. Zorg dat je daar bent waar de betrokkenen toch al zijn. Bijvoorbeeld op de locatie van het initiatief.

• 6. Ben je met veel belanghebbenden en veel verschillende belangen, laat je dan begeleiden door mensen met ervaring met participatietrajecten. Zorg voor een externe procesbegeleider en/of gespreksleider.

Vragen of meer informatie

Meer informatie vindt u op https://www.winterswijk.nl/leef-het-loket-voor-de-leefomgeving. Inwoners kunnen daar terecht met hun initiatief en worden geholpen met het uitwerken van hun ideeën. Het team is bereikbaar via LEEF@winterswijk.nl en (0543) 543 530.

Bijlage II: format participatieplan

Toelichting

U kunt dit format gebruiken en zelf invullen als u aan de slag gaat met een participatieplan voor uw initiatief. Als een vraag niet van toepassing is op uw initiatief kunt u deze vraag gewoon verwijderen. De hulpvragen kunnen u helpen bij het beantwoorden van een vraag. De hulpvragen kunt u nadat u een vraag hebt beantwoord ook verwijderen.

1. Waarom wilt u de omgeving bij uw initiatief betrekken?

Hulpvragen startfase Hoe wilt u uw initiatief starten? Als u direct een open gesprek voert met mensen, dan krijgt u in beeld hoeveel kennis, belangen en inzichten er zijn Als u eerst voor uzelf alles op een rijtje zet, kunt u betrokkenen een duidelijker plan presenteren. Hulpvragen soort samenwerking Wat wilt u met een samenwerking in een participatie-aanpak? Wilt u inzicht in welke belangen er zijn en geraakt worden en hoe dat te verwerken in het initiatief/project? Wilt u inzicht in welke wensen er zijn bij verschillende partijen? Wilt u de omgeving betrekken omdat hier kennis en ervaring zit waar u gebruik van wilt maken? Wilt u betrokkenheid en eigenaarschap creëren bij de omgeving? Hulpvragen sfeer De sfeer van samenwerken is voor sommige mensen heel belangrijk om mee te willen doen. Hoe ziet u dit voor zich? Gaat u zakelijk overleggen? Of meer informeel? Gaat u vergaderen in een vergaderruimte of buiten? Ga je met elkaar onderzoeken of wil je meer kant en klare voorstellen bespreken?

2. Wie moet er betrokken worden?

Hulpvragen betrekken van de omgeving Wie doen er mee? Is dit de straat en direct omwonenden, wijk of buurt, plaats, gemeente breed, regionaal? Gaat het alleen om individuele mensen of ook verschillende groepen? Zoals bijvoorbeeld ondernemers, belanghebbenden(verenigingen), organisaties die op dit terrein werkzaam zijn? Kijk goed naar de samenstelling van de groep. Zijn bijvoorbeeld de verschillende buurtschappen vertegenwoordigd? Wat is ieders rol in het proces? En zijn alle verschillende rollen goed vertegenwoordigd?

3. Wie is verantwoordelijk voor de werkwijze en wie voor de uitvoering?

Hulpvragen regie Wilt u dat iemand/één partij de leiding (regie) heeft bij de ontwikkeling van het initiatief/project. Of wilt u dat samen doen? Het is logischer dat de leiding (regie) bij de initiatiefnemer blijft. Maar er kan een reden zijn om dit bij een andere partij neer te leggen Wilt u dat andere partijen de regisseur ondersteunen? Hoe? Wie heeft de regie bij het participatieplan? Hulpvragen rol initiatiefnemer Bent u als initiatiefnemer verantwoordelijk voor het uitvoeren van uw initiatief/project. Of doen anderen dat? Wilt u als initiatiefnemer de steun en/of deskundigheid van andere partijen? Zo ja, welke steun kan de gemeente leveren? Wilt u als initiatiefnemer praten met partijen die ‘geraakt worden’ door uw initiatief/idee? Of wilt u die verantwoordelijkheid bij een ander leggen? Bijvoorbeeld bij de gemeente? Hulpvragen budget Niet alle initiatieven/projecten kosten geld, veel wel. Bent u zelf verantwoordelijk voor de financiering van het idee/project? Of vindt u dat anderen ook mee moeten betalen? Welk deel van de kosten moet de gemeente dragen?

4. Hoe gaat u om met bestaand beleid en voorwaarden?

Hulpvragen kaders Een kader is een inperking, afscherming of bescherming. Denk bijvoorbeeld aan wet- en regelgeving. Start u zonder kaders? Zo benut u de creativiteit, onderzoeksruimte en ondernemerschap het meest. U kijkt dan later hoe het een plek kan krijgen in een kader. Misschien kan uw initiatief bestaande kaders ook wel oprekken? Of wilt u bij de start van uw initiatief eerst de kaders vaststellen? Van welke partijen en organisaties wilt u de kaders kennen? Hoe gaat u dat doen? Welke kaders heeft u minimaal nodig om met betrokkenen/participanten te komen tot een goede aanpak/oplossing van het onderwerp? Pakt u het initiatief/project samen met andere partijen op? Hoe zorgt u samen voor gezamenlijke ambities en kaders? Wilt u onderscheid maken in harde kaders (keihard in beton) en inhoudelijke wensen? Denk na over de inhoudelijke kaders, proceskaders. financiële kaders en juridische kaders Hulpvragen: Bestaand beleid, bestaande gewoonten en bestaande wetgeving Met welke beleidsterreinen en met welke wetgeving kan uw initiatief/projecten te maken krijgen? Wilt u rekening houden en inspelen op bestaand beleid van de gemeente Winterswijk? Of wilt u beleidsvrije ruimte bij de ontwikkeling van het initiatief/project? Of wilt u ergens in het midden uitkomen? En hoe gaat u dat dan afstemmen met de gemeente?

5. Wat doet u met de uitkomsten?

Hulpvragen Wie moet een besluit nemen over de uitvoering van het initiatief/project? Soms gaat het ook om een deelbesluit (besluit over een deel van het project) waar weer een andere partij bevoegd voor is. Hoe gaat u die partijen betrekken bij het besluit? Hoe informeert u de omgeving over de uitkomsten en kunnen zij hier nog invloed op uitoefenen?

6. Wat is de rol van de gemeente, college van burgemeester en wethouders en/of gemeenteraad?

Hulpvragen: Betrekken gemeente en college van burgemeester en wethouders Welke rol speelt de gemeente bij dit initiatief/project? Kijkende naar de rol van de gemeente bij het initiatief: welke ambtenaren en disciplines heb je nodig in het proces? En wanneer in het proces? Is het handig voor het initiatief dat er vanuit de gemeente een projectleider wordt aangewezen voor dit initiatief? En zo ja, welke afspraken maak je met elkaar? En wat is de rol van het college van burgemeester en wethouders? Op welke schaal/detailniveau moet het college bij dit initiatief/project betrokken worden? Heeft het college een verbindende rol in het proces? Als het college uiteindelijk een besluit moet nemen (bijvoorbeeld als bevoegd gezag). Op welke momenten wilt u het college betrekken bij de inhoud of het proces of hierover informeren? Wat is de rolverdeling als u het initiatief gaat realiseren/uitvoeren? En als uw initiatief loopt, verwacht u dan ook nog iets van de gemeente? Welke afspraken wilt u hierover maken? Hulpvragen: Rol gemeenteraad Welke rol speelt de gemeenteraad bij dit initiatief/project? Kadersteller (voorwaarden bepalen) en beslissing nemen: Op welke schaal/detailniveau moet de raad bij dit initiatief/project kaders stellen? Bijvoorbeeld bij inhoud, plan van aanpak, financiën en wet/regelgeving? Volksvertegenwoordiger: Is de volksvertegenwoordigende opdracht van de raad verwerkt in de aanpak van dit project/initiatief? Zo ja, vindt de raad dat voldoende? Of zijn er aanpassingen nodig? Controleur: Hoe controleert de raad en/of raadsleden het initiatief in alle fasen van het proces? Verbinder: Moet de raad verbindend zijn in het proces? Of moet de raad dit overlaten aan de partijen die er nu toch al mee bezig zijn? Hoe ziet die verbindende rol er praktisch uit? Algemeen belang: Moet de raad het algemeen belang van Winterswijk mee laten wegen bij dit initiatief/project? Zo ja, wat dan?